תקציר המאמר:
• החלטה 181 של האו"ם אינה יכולה לשמש סימוכין משפטי ומוסמך להקמתה של מדינה פלסטינית ולזכות ההגדרה העצמית של העם הפלסטיני.
• היהודים קיבלו את התוכנית בשמחה מהולה בהיסוס, ואילו הערבים דחו אותה ופתחו במלחמה כדי למנוע את יישומה.
• תוכנית החלוקה סיימה באופן רשמי את המנדט הבריטי על ארץ ישראל. הכוחות המזוינים הבריטיים עמדו לצאת את ארץ-ישראל בתוך כמה חודשים.
• מאחר שמדינות ערב דחו את ההחלטה עם אימוצה ומנעו את יישומה, אין ההנהגה הפלסטינית יכולה לטעון באופן הגיוני או חוקי היום כי החלטה 181 יכולה לשמש בסיס להקמתה של המדינה הפלסטינית.
• על פי מגילת האו"ם, החלטות העצרת הכללית הן רק בגדר המלצות ואינן מחייבות מבחינה משפטית.
החלטת העצרת הכללית של האומות המאוחדות, 29 בנובמבר 1947
היום כאשר אנו מציינים את יום השנה השבעים להחלטה 181 של העצרת הכללית של האו"ם על חלוקת ארץ ישראל, שהתקבלה ב- 29 בנובמבר 1947, ראוי לבחון את השפעתה ומשמעותה של החלטה זו, בייחוד עבור ההנהגה הפלסטינית. במשך זמן, מחמוד עבאס, יו"ר אש"ף וראש הרשות הפלסטינית, בעת פנייה למזכ"ל האו"ם ולמועצת הביטחון של האו"ם, התייחס ללא הרף להחלטה זו כמקור הסמכות להקמת מדינה פלסטינית ולתיחום גבולותיה.
בהתבסס על המשפט הבינלאומי, כמו גם על ראיות עובדתיות והיסטוריות, מפרט מסמך זה את המשמעות וההשפעה של החלטה 181, בנוסף להסבר מדוע אין היא יכולה לשמש סימוכין משפטי מוסמך להקמתה של מדינה פלסטינית, ולזכות להגדרה עצמית לעם הפלסטיני.
החלטה 181 של האו"ם: ההקשר ההיסטורי
ב- 29 בנובמבר 1947 אישרה העצרת הכללית של האו"ם, בהחלטה 181, את מה שמכונה "תוכנית החלוקה". תוכנית זו התכוונה לפצל את השטח הגיאוגרפי של ארץ ישראל לשתי מדינות נפרדות: אחת יהודית ואחת ערבית. ירושלים, לפי אותה תכנית, תוגדר כישות נפרדת בניהול בינלאומי (corpus separatum – ראו מפה להלן).
שלושים ושלוש מדינות הצביעו בעד, 13 נגד, עשר נמנעו, ואחת נעדרה מן ההצבעה.
בתחילה, יהודים וערבים כאחד הזדעזעו מרעיון החלוקה. "התנועה הציונית ראתה את ארץ ישראל כולה כירושה יהודית," טען פרופ' שלמה אבינרי, "והמאמץ להשיג רוב יהודי נועד לתת לתביעה זו תמיכה בינלאומית ולגיטימיות. התנועה הלאומית הפלסטינית המתהווה … ראתה בפלסטין חלק אינטגראלי מהמולדת הערבית הגדולה כמו כל שאר הארצות ממרוקו עד עיראק."
עם זאת, למרות ששני הצדדים הופתעו, תגובתם לתכנית החלוקה נחלקה באופן משמעותי. היהודים קיבלו את התוכנית בשמחה מהולה בהיסוס, ואילו הצד שכנגד דחה אותה ופתח במלחמה בכדי למנוע את יישומה.
על אף ששני הצדדים טענו לזכות הלגיטימית להתיישב באזור, הערבים שללו כל זכות של היהודים במולדת אבותיהם, ורובם הגדול עדיין מחזיק בהשקפה זו עד עצם היום הזה.
אימוץ החלטה 181 של מועצת הביטחון של האו"ם נתפס על ידי הצד הערבי כרעידת אדמה; לא רק שלא הסכימו לה, אלא יצאו למלחמה נגד המדינה היהודית החדשה כדי להביע את אי שביעות רצונם ואת סירובם לאפשר קיום מדינה שכזו.
תוכן החלטה 181 של האו"ם
תוכנית החלוקה סיימה באופן רשמי את המנדט הבריטי על ארץ ישראל. הכוחות המזוינים הבריטיים היו אמורים לצאת את ארץ-ישראל תוך חודשים ספורים מיישום ההחלטה, ליתר דיוק ב- 1 באוגוסט 1948. עוד הציעה ההחלטה כי שטח ארץ-ישראל יחולק לשמונה חלקים: שלוש ערים נועדו להיות תחת שלטון יהודי, שלוש ערים תחת שלטון ערבי, והעיר יפו נועדה להיות מחוז ערבי תחת שלטון יהודי. ירושלים נועדה להיות מנוהלת על ידי ועדת אד-הוק של האו"ם ולכן בעלת מעמד של עיר בינלאומית, שאיננה נתונה לאף אחד מהצדדים.
שנית, ההחלטה קבעה כי אף צד לא ינסה למנוע את הביצוע המוצלח של כל סעיפיה, כפי שנכתב:
"ההחלטה מבקשת כי מועצת הביטחון תעיין, באם הנסיבות במשך תקופת-המעבר דורשים עיון כזה, אם
המצב בא"י מהווה סכנה לשלום. אם היא מחליטה שיש סכנה כזאת, וכדי לקיים שלום ובטחון בינלאומיים, על מועצת הביטחון להשלים את ההרשאה של האסיפה הכללית, ע"י נקיטת אמצעים, על פי סעיפים 39 ו-41 של מגילת האו"ם, וליפות את כוחה של מועצת האו"ם כפי שנקבע בהחלטתה, למלא בא"י את התפקידים שהוטלו עליה על ידי החלטה זו."
עם זאת, האו"ם לא נקט אמצעים כלשהם כדי לבצע את הערכתו בעת התנהלות התוקפנות הערבית נגד יהודים ב-1947 ובמיוחד ב- 1948, בעקבות הכרזת העצמאות של ישראל. לפיכך, אף שהחלטה 181 נועדה ליצור שיטת פעולה (modus operandi) בין שני הצדדים, היא נכשלה לחלוטין, שכן הצד הערבי דחה אותה מכל וכל ועל כן לא ניתן היה לממש את יישומה.
שיירה מותקפת ליד בית החולים הדסה
ההחלטה אינה יכולה לשמש בסיס למעמד מדינה פלסטינית
כאמור, המנהיגות הערבית דחתה מכל וכל את תקפותה של החלטה 181, עד כדי יציאה למלחמה נגד המדינה היהודית החדשה. הצהרת הליגה הערבית על פלישתה ("התערבותה") בפלשתינה, מיום 15 במאי 1948, קבעה:
מכיון שהביטחון של פלסטין ניתן כנאמנות קדושה בידי מדינות ערב, וכדי לשים קץ למצב דברים זה ולמנוע ממנו להחמיר או להפוך לכאוס, שאיש אינו יכול לחזות את היקפו; כדי למנוע את התפשטות ההפרעות ואי-הסדר בפלסטין למדינות ערב השכנות; כדי למלא את הפער שנוצר במנגנון השלטוני בפלסטין כתוצאה מסיום המנדט ואי-הקמתה של סמכות חוקית במקומה, מצאו ממשלותיהן של מדינות ערב שהן נאלצות להתערב בפלסטין אך ורק כדי לסייע לתושביה להחזיר את השלום והביטחון ואת שלטון הצדק והחוק לארצם, וכדי למנוע שפיכות דמים.
מאחר שמדינות ערב דחו את ההחלטה עם אימוצה, ומנעו את יישומה, אין ההנהגה הפלסטינית יכולה לטעון באופן הגיוני או חוקי היום כי החלטה 181 יכולה לשמש בסיס להקמתה של המדינה הפלסטינית. אי אפשר לדחות ולערער החלטה רשמית ולשנות דעה 70 שנה מאוחר יותר.
בחוצפה אדירה, שלח נאסר אל-קידווה, משקיף אש"ף לאו"ם, מכתב למזכ"ל האו"ם קופי ענאן ב- 1999, בדרישה כי "על ישראל עדיין להסביר לקהילה הבינלאומית את הצעדים שנקטה באופן בלתי חוקי בהחלת חוקיה ותקנותיה על השטח שכבשה במלחמת 1948, מעבר לשטח שהוקצה למדינה היהודית בהחלטה 181." שטח זה כלל כמה ערים חדשות בישראל, כמו גם את ירושלים.
ד"ר דורי גולד, נשיא המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה ולשעבר שגריר ישראל באו"ם, עומת ישירות עם הנושא. הוא הגיב בהצגת דבריו של ראש הממשלה דוד בן-גוריון לכנסת בדצמבר 1949, בה טען כי ישראל אינה יכולה עוד לקבל את החלטת האו"ם משנת 1947 כמחייבת. מאחר שהאו"ם נכשל ביישום החלטתו, ראתה ישראל את ההחלטה בטלה ומבוטלת.
לגבי העיר ירושלים, ההחלטה שנדחתה קבעה בעצמה כי העיר תהיה תחת שלטון בינלאומי במשך עשר שנים, ולאחר מכן יתקיים משאל עם על-ידי תושביה כדי להחליט על ריבונותה.
נוסף על כך שמעולם לא יושמה כראוי על ידי הערבים, תוכנית החלוקה היא מעורפלת מבחינה סמנטית בכך שהיא מתייחסת להקמתה של מדינה ערבית, ולא למדינה פלסטינית. ואכן, בשום מקום אין אינדיקציה להקמתה של מדינה פלסטינית לעם הפלסטיני, אך היא קובעת את הקמתן של שתי מדינות בתוך שטח ארץ ישראל, אחת יהודית ואחת ערבית. מעולם לא הוגדרה האוכלוסייה הערבית המתגוררת באזור כ"פלסטינית"; ייחוס זה אומץ רק בשנת 1964 עם הקמתו של הארגון לשחרור פלשתין (אש"ף).
לכן, כאשר מחמוד עבאס טוען כי החלטה 181 היא הוכחה מוצקה ובסיס לכך ש"לפלסטינים" יש זכות למדינה משלהם בתוך הגבולות שהיא מַתוָוה, הוא מטעה את הקהילה הבינלאומית.
מאחר שמדינות ערב לא רק דחו את תוכנית החלוקה אלא יצאו למלחמה נגד המדינה היהודית החדשה, הן אינן יכולות בשום אופן להשתמש בה כמקור משפטי להקמת מדינה משלהם.
ולבסוף, על פי מגילת האו"ם, החלטות העצרת הכללית הן רק המלצות ואינן מחייבות מבחינה משפטית. רק החלטות שנתקבלו על ידי מועצת הביטחון לפי פרק 7 של מגילת האו"ם להתמודד עם איומים לשלום בינלאומי ופעולות תוקפנות, עשויות להיות מחייבות.
לפיכך, האסיפה הכללית, באמצעות החלטת החלוקה משנת 1947, לא היתה מוסמכת לקבוע חוקים, ואפילו פחות מכך לתחום גבולות של אומות.
יתר על כן, הכרזת העצמאות של ישראל במאי 1948 הפחיתה עוד יותר את חשיבות החלטה 181. ההחלטה, ותוכנית החלוקה, הפכו לחסרות משמעות. לדברי הפרופ' יוג'ין קונטורוביץ', המציין את הסתמכותה של ישראל על עקרון ה- uti possidetis , מונח בלטינית שפירושו "זכות האחזקה החוקית", גבולותיה של מדינת ישראל החדשה נותרו הגבולות שהיו לארץ ישראל המנדטורית. אכן, מאחר שהמנהיגות הערבית דחתה את סעיפי החלטה 181, הגבולות כעת הוגדרו בעקבות מלחמת העצמאות של 1948-1949. לפיכך, ישראל זכאית כדין לשטחים שהשיגה בעקבות העימות עם הערבים ב- 1949.
לסיכום, בהסתמך על ראיות עובדתיות והיסטוריות מוצקות, כמו גם על המשפט הבינלאומי, החלטה 181 אינה רק בלתי מחייבת, אלא אין היא יכולה בשום אופן להיחשב בסיס לתביעה פלסטינית למדינה.
המנהיגות הערבית דחתה אותה על הסף, בנוסף ליציאה למלחמה נגד המדינה היהודית החדשה, כדי למנוע את הפעלת ההחלטה. המנהיגות הפלסטינית כיום אינה יכולה להתייחס להחלטה זו כאל בסיס להקמתה של מדינה פלסטינית, ובאותה מידה, אינה יכולה להאשים את ישראל בכך שאיננה נוהגת על פיה. יתר על כן, מכיון שהאו"ם לא הצליח ליישם את ההחלטה שלו עצמו, איזו אמינות ולגיטימיות יש לו?
הגיע הזמן שהמנהיגות הערבית תפסיק לתמרן את האו"ם ואת העובדות ההיסטוריות. למרבה הצער, בהתבסס על התנהגותם כפי שנגלית בעשורים האחרונים, יהיה קשה לצפות לשינוי מהם בקרוב.
מקורות:
Official UN website. The Palestinian Question. http://www.un.org/french/Depts/palestine/history2.shtml
Application of the State of Palestine for Admission to Membership in the United Nations http://www.un.org/en/ga/president/66/Letters/PDF/Palestine%20Application%20for%20Admission%20-%2023%20September%202011.pdf
UN General Assembly Resolution 181 of November 29, 1947.
Israel State Archive. Results from the United Nations vote, with signatures, November 29, 1947
Avinery, Shlomo. 2011. Self-Determination and Israel’s Declaration of Independence, p.36
Ibid
Resolution 181
Official Un website. The Palestine question. http://www.un.org/french/Depts/palestine/history2.shtml
Resolution 181
Dori Gold. 2011. The Palestinians Resurrect the Partition Plan. Published by the Jerusalem Center for Public Affairs. http://jcpa.org/article/the-palestinians-resurrect-the-partition-plan/
Arab League declaration of the invasion of Palestine, 15 May 1948
Letter dated 25 March 1999 from the Permanent Observer of Palestine to the United Nations addressed to the Secretary-General https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/0/C84892FBB9963ACE052567450051EA88
Israeli Ministry of Foreign Affairs. 5 Statements to the Knesset by Prime Minister Ben-Gurion http://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/mfadocuments/yearbook1/pages/5%20statement%20to%20the%20knesset%20by%20prime%20minister%20ben-g.aspx
Eugene Kontorovich. 2014. Crimea, International Law and the West Bank. Commentary Magazine.
Idem
ליאורה שרטוני שימשה מתמחה במרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה בספטמבר 2017. היא בעלת תואר ראשון במדעי המדינה מאוניברסיטת מונטראיול ובהווה לומדת לתואר שני בזכויות אדם וצדק מעברי. מאמר זה נכתב בהדרכתו של השגריר אלן בייקר
פורסם לראשונה ב-29 נובמבר 2017
