פוליטיזציה של דיני הכיבוש

קיימים בעולם כיום יותר מ-40 מצבי סכסוך וכיבוש, כולל בעיראק, אפגניסטן, סהרה המערבית, מזרח טימור, מזרח קונגו, נגורנו-קאראבאך, צפון קפריסין וחצי-האי קרים.

  • אולם רק לעיתים רחוקות נחשבים המצבים הללו, הכוללים העברה והתיישבות בשטחים כבושים, כמצבי “כיבוש”, והצדדים הנוגעים בדבר אינם מתוארים כפועלים מתוך “תפיסה לוחמתית”, “כוח כובש” או כ”מתנחלים”.
  • נוכח תשומת-הלב הבינלאומית המוגזמת המופנית כלפי ישראל, וממספר החריג של החלטות באו”ם ובארגונים אחרים, עלולים לחשוב שרק ישראל היא ה”כוח הכובש” היחידי בכלל הקהילה הבינלאומית.
  • כללי הכיבוש המקובלים במשפט הבינלאומי הם כוללנים למדי, ואינם מתייחסים למצבים בהם מעמד השטח שבסכסוך הינו ייחודי מבחינה פוליטית, היסטורית ומשפטית, כמו במקרה של ישראל.
  • השפה הבינלאומית המקובלת בכל הנוגע לדיני הכיבוש מנוצלת באופן פוליטי, וביטויים פוליטיים חד-צדדיים כגון “השטחים הפלסטיניים הכבושים” הפכו למונח השגור באו”ם ובארגונים הומניטאריים כמו הצלב האדום הבינלאומי. השימוש בהן נועד לקבוע מראש (prejudge) את תוצאות המו”מ.
  • מינוחים אלה חסרי בסיס חוקי, והם מטים את המו”מ בין ישראל לפלסטינים בסוגיות מתמשכות, מוסכמות ובעלות תמיכה בינלאומית. השימוש בהם על ידי ארגונים הומניטריים, כגון הצלב האדום הבינלאומי, אינו מתיישב עם העקרונות החוקתיים של נייטרליות וחוסר פניות.
 (Agencja Fotograficzna Caro/Alamy)

D3R3AF Girne, Turk Republic of Northern Cyprus, a turkish soldier overlooks Girne

מבוא

העובדה שיש 40 או יותר מצבי סכסוך וכיבוש ברחבי העולם, כולל בעיראק, אפגניסטן, סהרה המערבית, מזרח טימור, מזרח קונגו, נגורנו-קאראבאך, צפון קפריסין, וחצי האי קרים, לא מוכרת באופן נרחב.[1]

 נראה שהקהילה הבינלאומית אינה מוטרדת במיוחד ממצבי כיבוש אלה. למעשה, למרבה הפלא, מצבים אלה נחשבים רק לעתים רחוקות על ידי הקהילה הבינלאומית כ”כיבוש.” גם הצדדים המעורבים אינם מתוארים כ”כוח כובש.” או כפועלים מתוך “תפיסה לוחמתית” .

נדיר למצוא החלטות או סעיפים על סדר היום במועצת האו”ם לזכויות האדם – ארגון מוטה ופוליטי – הדנים במצבים של כיבוש והעברת אוכלוסיות לצורך הושבתם בשטחים אלה.

עם זאת, הקריטריונים האובייקטיביים לכיבושים אלה ברורים לכל, והם ודאי עומדים בהגדרות העובדתיות של כיבוש, כפי שנקבע במשפט הבינלאומי לסכסוכים מזוינים ובמיוחד בתקנות האג משנת 1907[2] ובאמנת ג’נבה הרביעית מ- 1949.[3]

יתר על כן, נראה כי רוב מצבי כיבוש אלה כרוכים בהעברות נרחבות של אוכלוסיות משטח הכובש לשטח הכבוש למטרות התיישבות.

למרות זאת, אין כמעט דיון בינלאומי בשאלה האם מעשים או מצבים כאלה מהווים הפרה של המשפט ההומניטארי הבינלאומי ושל דיני הכיבוש.

אך לגבי ישראל המצב שונה לחלוטין.

למעשה, נוכח היקף ועוצמת תשומת-הלב הבינלאומית המופנית כלפי ישראל, והמספר המופרז של החלטות האו”ם וארגונים אחרים, ניתן לחשוב שרק ישראל היא היא ה”כוח הכובש” היחידי כיום בקהילה הבינלאומית.

הפליית ישראל לביקורת ולבחינה בינלאומית מופרזות מעידה באופן מובהק על מוסר כפול, עד כדי כך שאי אפשר אלא להסיק כי נעשה שימוש ציני בדיני הכיבוש למטרה פוליטית אחת – למקד את תשומת הלב הבינלאומית כלפי ישראל ולנגח את ישראל פוליטית.

מדוע זה המקרה?

מצבים מתמשכים של כיבוש

בחינת דוגמאות של כיבושים צבאיים מתמשכים ונוכחיים ברחבי העולם, הכוללים מצבים משמעותיים של פלישה, כיבוש, העברה והושבה של בני אדם, היא מאירת עיניים.[4]

  • כיבוש צפון קפריסין בשנת 1974 על ידי תורכיה היה מלווה בהושבה רחבת-היקף של למעלה מ- 200 אלף מתיישבים על קרקע של תושבי קפריסין-יוונייםלשעבר. מתיישבים תורכים הללו למעשה מהווים רוב האוכלוסייה של צפון קפריסין. הקהילה הבינלאומית מעולם לא הכירה בטענותיה של תורכיה לגבי צפון קפריסין. ובכל זאת, מלבד החלטה אחת של העצרת הכללית משנת 1983, הקוראת לסיום “הכיבוש”,[5] שמרה הקהילה הבינלאומית על שתיקה גם ביחס לכיבוש וגם לפעולות ההתיישבותיות בצפון קפריסין, והחלטות נוספות בעניין ניתנו מעט ולעתים רחוקות.[6]

[תמונה] האי מחולק של קפריסין (Nations Online Project)

  • כיבוש וסיפוח הסהרה המערבית על ידי מרוקו ב- 1975 לא הוכרו על ידי הקהילה הבינלאומית.[7] מספר החלטות של העצרת הכללית גינו את המשך כיבוש השטח על ידי מרוקו.[8] מרוקו יישבה מאות אלפי אנשים באזור, תוך הכפלת האוכלוסייה המקומית.[9] עדיין, לא הייתה התייחסות כלשהי למדיניות התיישבות זו בהחלטה בינלאומית.
  • במהלך ביקור במחנות פליטים של בני האומה הסהראווית בדרום אלג’יריה ב-2016, תיאר מזכ”ל האו”ם לשעבר, באן קי-מון, את נוכחותה של מרוקו בסהרה המערבית כ”כיבוש.” בעקבות הצהרה זו גירשה מרוקו את משלחת האו”ם לקיום משאל עם בסהרה המערבית ((MINURSO. רק לאחר שמזכ”ל האו”ם הביע צער על “אי הבנה” בשימוש במילה “כיבוש” לתיאור סיפוחה של מרוקו את סהרה המערבית, תוקן המצב.[10]

[תמונה] מערב סהרה מפוצלת בין מרוקו לבין חזית ה”פוליסריו” [התנועה לשחרור לאומי בחבל סהרה המערבית]
(Global Security)

  • כיבוש וסיפוח מזרח טימור על ידי אינדונזיה ב- 1975 גונתה על-ידי החלטה 3485 (XXX) של העצרת הכללית של האו”ם (1975) והחלטה 384 של מועצת הביטחון של אותה שנה,[11] אשר מחו בתוקף על ההתערבות הצבאית של הכוחות המזוינים של אינדונזיה בטימור הפורטוגזית וקראו לממשלת אינדונזיה לחדול מהפרה נוספת של השלמות הטריטוריאלית ולהסיג את כוחותיה המזוינים מן השטח. עם זאת, החלטות אלה לא הזכירו “כיבוש” באופן כלשהו. כמו כן לא הייתה התייחסות בינלאומית להעברה ויישוב של למעלה ממאה אלף אינדונזים (20% מהאוכלוסיה) לשטח.[12]
  • כיבוש קמבודיה ב- 1978 על ידי וייטנאם, שנמשך 10 שנים, במהלכו הועברו ויושבו מאות אלפי אנשים בשטח. בעוד העצרת הכללית של האו”ם, בהחלטות שהתקבלו בין השנים 1979 ל- 1989, גינתה את “ההתערבות הצבאית הזרה והכיבוש,”[13] לא הוזכר דבר על העברת האוכלוסיה.
  • הכיבוש הסורי של לבנון בשנת 2004 טופל בהחלטת מועצת הביטחון 1559 (2004) שקראה ל”כל הכוחות הזרים הנותרים לסגת מלבנון.” החלטה זו ואחרות הנוגעות לנוכחות הסורית בלבנון לא הזכירה כל כיבוש והתעלמה מיישובם של אלפי סורים בשטח.[14]
  • הכיבוש והסיפוח על ידי ארמניה של חבל נגורנו-קאראבאך באזרביג’אן ב- 1992-1994 כלל תנועה נרחבת של יהעברה והתיישבות אוכלוסיה ארמנית בשטח. אמנם החלטת העצרת הכללית של האו”ם 62/243, שכותרתה “המצב בשטחים הכבושים של אזרביג’אן” וההחלטות השונות של מועצת הביטחון הכריזו על העובדה שמדובר בכיבוש, אין כל אזכור לפעילות יישוב אוכלוסיה.[15]
  • תפיסת רוסיה את אבחזיה ודרום אוסטיה מגאורגיה ב- 2002, ומאוחר יותר העברה מאורגנת של מתיישבים לאבחזיה בהיקף של כ- 4% מאוכלוסייתה לא הניבה החלטות בינלאומיות משמעותיות בנוגע לפעולות רוסיה.[16]
  • תקיפה, כיבוש וסיפוח של קרים על ידי רוסיה מידי אוקראינה ב- 2014 גונתה בהחלטה 68/262 של העצרת הכללית (2014), אך ללא אזכור הכיבוש, או היישוב הנרחב של למעלה מ- 100,000 רוסים באזור.[17]

“כיבוש”, “תפיסה לוחמתית” ו”שטח כבוש “

כללי הכיבוש הקלאסי מפורטים בדיני סכסוכים מזוינים הבינלאומים ובמיוחד בתקנות האג משנת 1907[18] ובאמנת ג’נבה הרביעית מ- 1949.[19]

גישתם למצב של כיבוש היא כוללנית ופשטנית. תקנות האג מגדירות מצב כיבוש כאשר שטח נמצא למעשה “תחת שלטון צבא האויב” (תקנות האג, סעיף 42). אמנת ג’נבה הרביעית מוסיפה על כך ומחייבת שהאמנה תחול על כל מקרה של “כיבוש חלקי או שלם[20] של שטחו של אחד מצדי האמנה” (אמנת ג’נבה הרביעית, סעיף 2). [21]

אופי הכיבושים, אורכם והמאפיינים המרכיבים אותם היו לנושא של מספר כנסים ומחקרים לאחרונה של מומחים של הוועדה הבינלאומית של הצלב האדום (ICRC). הם מצביעים על קושי – במיוחד בעידן של עלייה בכמות העימותים שאינם בין-לאומיים והמצבים ההיסטוריים והמשפטיים המורכבים, כמו גם כיבושים ממושכים – כאשר כל שיקולים הללו מקשים על הגעה לידי נוסחה ברורה וכוללת.[22] [23]

במבוא לדו”ח של מפגשי מומחים בחסות ה- ICRC בסוגיית הכיבוש ב- 2012, מדגיש ד”ר קנוט דורמן, ראש המחלקה המשפטית של ה- ICRC:

… התייחסויות ל”כיבוש בלתי חוקי” יכולות להיות מטעות, שכן הן מבלבלות בין סוגיית חוקיות הפנייה לשימוש בכוח לבין כללי ההתנהגות החליםלאחר השימוש בכוח מזוין. מצב זה מטשטש את ההבחנה היסודית בין jus ad bellum [הזכות לצאת למלחמה צודקת] ו- jus in bello [שמירת הזכויות והצדק במהלך המלחמה].

בהמשך הוא קובע:

כיבושים מהעת האחרונה הוכיחו כי גם כאשר המדינות מסכימות שיחולו עליהן דיני הכיבוש במהלך פעילותן הצבאית מחוץ למדינתן, הן נוקטות גישה המשרתת את האינטרסים של עצמם בהחלת אותם דיני כיבוש. מדינות אחדות אף העריכו כי אין ביכולתם של דיני הכיבוש להתמודד עם האתגרים הפוליטיים, ההומניטריים והמשפטיים של הכיבוש בעת הנוכחית; הן טוענות כי מצבים אלה שונים מאוד מהכיבוש הקלאסי, ועליהם להיות כפופים לחוקים ספציפיים יותר מאלו הכלולים בדיני הכיבוש כיום.[24]

בסיכום דיון המומחים בסוגיית סיומו של כיבוש, יש התייחסות להקשר הפוליטי שניתן למונח “כיבוש.” הדו”ח הדגיש את הצורך להבחין בין הטרמינולוגיה המושפעת-פוליטית לבין ההגנות בפועל הנדרשות על ידי הנורמות הבינלאומיות:

לבסוף, רוב המומחים הצהירו כי הקשיים הכרוכים בהערכת הכיבוש נובעים בעיקר מקונוטציה של גנאי המיוחסת ל”כיבוש”. חלק מהמשתתפים חשו כי יש צורך להחליף את המונח במושג שלילי פחות, כדי להפוך את המשפט ההומניטארי הבינלאומי למקובל יותר לאותן המדינות המוטרדות מההשלכות הפוליטיות של תפיסתן ככובש בשטח זר. בהקשר זה הודגש הצורך בהפרדת עצם התווית של “כובש” מהמסגרת המשפטית הרלוונטית.

למעשה, היו מדינות שנראה היה שחששו יותר מהקישור למושג כיבוש כשלעצמו מאשר דאגה מההוראות המהותיות של דיני הכיבוש. מבחינה זו, נראה כי חלק מהמומחים (אם כי לא לכולם) סברו שיש חשיבות רבה לשנות את המינוח הקיים, על מנת לוודא שלא ייגרע מההגנה הניתנת מכוח הכיבוש כתוצאה מקונוטציית הגנאי של הכיבוש. מושגים כגון “שליטה אפקטיבית” או “אחריות מנהלית חוץ-טריטוריאלית” הוצעו כחלופות אפשריות.[25]

לנוכח הפוליטיזציה הברורה של תפיסת הכיבוש, נראה שיש צורך דחוף לשרטט הבחנה ברורה בין שני יסודות בסיסיים הכרוכים בכיבוש:

  • מחד גיסא, הדרישות ההומניטריות המהותיות הכלולות בדיני הכיבוש, העוסקות באופן שבו כוח שולט ממלא את התחייבויותיו הבינלאומיות בשליטה על שטח. דרישות אלה חלות ללא קשר לתפיסות סותרות על המעמד הפוליטי של השטח. המשימה היחידה של הוועדה הבינלאומית של הצלב האדום (ICRC), צריכה להיות לבחון זאת ללא שיפוט ערכי פוליטי.
  • מאידך גיסא, יש לטפל במעמד הפוליטי, המשפטי וההיסטורי של השטח השנוי-במחלוקת, באמצעות פורום המו”מ המתאים. אסור ולא צריך שיהיה לזה משקל בפיקוח על היישום ההומניטרי של ההתחייבויות הבינלאומיות. סוגיות פוליטיות הנוגעות למעמד השטח, לרבות תוצאות הסכסוכים הנוגעים לקביעת ריבונותה, צריכות להיות מחוץ לתחום יישום ההתחייבויות ההומניטריות הבינלאומיות כלפי השטח ואוכלוסייתו.

האתגר והדילמה של ישראל

ישראל טענה בעקביות כי ההגדרות הפשטניות והכוללניות לכיבוש בתקנות האג משנת 1907 ואמנת ג’נבה הרביעית משנת 1949 אינן מתאימות לשטחי יהודה ושומרון ורצועת עזה, שאינן נכנסות להגדרות שנקבעו באמנות הנ”ל.

כל זה בולט עוד יותר במצבים בהם הוכר שמעמד הריבונות אינו ברור מבחינה משפטית או לא קיים, וככזה אינו יכול להיחשב כ”שטח של אחד מצדי האמנה” כהגדרת אמנת ג’נבה הרביעית.

השאלה המשפטית בנוגע לריבונות הירדנית לפני 1967, כמו גם לממשל הצבאי הלא-ריבוני של מצרים, על פי הודאתה, על רצועת עזה, מקנים רלוונטיות נוספת לשאלה האם רעיון התפיסה הלוחמתית הקלאסי והפשטני רלוונטי וישים מבחינה משפטית במצב הייחודי של ישראל בשטחים?

כידוע, לפני 1967, סיפוחה של הגדה המערבית לירדן ותביעת ירדן לריבונות לא הוכרה על ידי הקהילה הבינלאומית, למעט בריטניה ופקיסטן. תביעת ירדן על מזרח ירושלים לא התקבלה אפילו על ידי בריטניה.

הדבר נכון במיוחד כאשר לטריטוריה עצמה יש רקע היסטורי ומשפטי ארוך וייחודי שמבדל אותה מן הכותרת הפשטנית והמקובלת על בסיס המושג “הריבון המודח.”

עם זאת, “המפרשים” של האמנות, בהובלה בראש ובראשונה של הצלב האדום (ה- ICRC) שהוא הוא האחראי העיקרי והקובע בענייני האמנות, העניקו לעצמם מרווח רחב וליברלי לפירוש ההגדרות העובדתיות המקובלות של המסמכים הבינלאומיים.

במילים פשוטות, הם מתעלמים מהמצב העובדתי, הייחודי, הפוליטי, המשפטי וההיסטורי של השטח, המבדל אותו מההגדרות הבינלאומיות הפשטניות.

לפיכך, השימוש על ידי הקהילה הבינלאומית במושגים כמו “תפיסה לוחמתית” ו”שטח כבוש” כמעט באופן בלעדי ביחס למעמדה של ישראל בשטחים קיבל קונוטציה פוליטית מובהקת המתעלמת מהמצב המשפטי, ההיסטורי והפוליטי בשטח. הביטויים האלה מתפרשים הרבה מעבר להגדרות הפשטניות שצפו בהגדרות.

מאמצים בלתי-פוסקים של ישראל להבחין בין סוגיות פוליטיות ומשפטיות הנוגעות למעמד השטחים, מחד גיסא, וסוגית תחולתן של הנורמות ההומניטריות הבינלאומיות מאידך גיסא, לא התקבלו על ידי הקהילה הבינלאומית. הקהילה הבינלאומית יצרה טרמינולוגיה פוליטית ספציפית החלה רק לגבי מצבה של ישראל באמצעות במאות החלטות וקביעות פוליטיות.

הפרקטיקה הישראלית

ישראל מעולם לא הכחישה את העובדה שהיא השתלטה על שטחים ב- 1967 ושהיא מחויבת לנהלם בהתאם לנורמות המקובלות.

ואכן, במקביל לתפיסת שליטה ביוני 1967, התחייבה ישראל, באמצעות שורה של מינשרים וצווים צבאיים, להתנהל על פי הנורמות הרלוונטיות של המשפט הבינלאומי. היא התחייבה לקיים את הוראות אמנת ג’נבה הרביעית בכל הנוגע לנכסים, לכיבוד החקיקה המקומית הקיימת ולהוראות כלליות אחרות.[26]

באותו הקשר התחייבה ישראל ליישם את ההוראות ההומניטריות של אמנת ג’נבה הרביעית ביחס לאוכלוסייה המקומית, אך ללא הכרה רשמית בתחולתה הפורמלית של האמנה על השטחים.

לשם כך שאפה ישראל לשתף פעולה עם תפקידו ההומניטארי של ICRC, כפי שנקבע באמנה, על מנת לשקם ולשפר את תנאי החיים של האוכלוסייה הפלסטינית המקומית, במטרה להבטיח את כיבוד זכויותיהם הבסיסיות ולהציע אפשרות לפתרון פוליטי עתידי לסכסוך.

על פי הנורמות ההומניטריות המקובלות החלות על ישראל, מקיים בית המשפט העליון הישראלי פיקוח קפדני על פעולותיהם של צה”ל ושל רשויות שלטוניות אחרות הפועלות בשטחים.[27]

ברור שאם הניהול של ישראל בשטחים אינו מתיישב עם התחייבויותיה הבינלאומיות, הרי שיש מקום לדיאלוג וביקורת מהותית ופרגמטית. עם זאת, אין מקום לנצל דיאלוג וביקורות אלה ולהפכם לסוגיה פוליטית חד-צדדית באמצעות החלטות וקביעות פוליטיות שנוצרו על ידי גופים פוליטיים וגם הומניטריים כגון ה- ICRC.

פוליטיזציה של שפת דיני הכיבוש הבינלאומיים

במהלך השנים, התעלמה הקהילה הבינלאומית מן נימוקים המשפטיים וההיסטוריים של ישראל לייחד את מצב השטחים, וקבעה כי ישראל פעלה מתוך “תפיסה לוחמתית.”

מושג זה הפך לשפה השגורה, lingua franca , ברחבי המערכת המדינית הבינלאומית, למרות התעקשותה של ישראל להשתמש במושג “שטחים שנויים במחלוקת” הפחות-טעון מבחינה פוליטית, והנטול נטיה פרשנית.[28]

טרמינולוגיה פוליטית זו הועצמה על ידי החלטות שנתיות שנתקבלו בעצרת הכללית של האו”ם ובמועצת הביטחון, וכן על ידי קביעות ללא כל סמכות משפטית של ה- ICRC, שבכל זאת הכריזה כי השטחים הם “כבושים” ו”פלסטיניים.”[29]

עם זאת, לא היו הסכמים, החלטות או הצהרות מחייבות מבחינה משפטית, הקובעות כי השטחים אכן פלסטיניים; מעולם לא היתה יישות מדינית פלסטינית ריבונית, ואף פעם לא השתייכו השטחים לכל ישות מדינית פלסטינית.

אין ספק שהשימוש החוזר ונשנה במה שהוא בעל אופי חד-צדדי מובהק ומינוח פוליטי אינו יכול לייצר לגיטימציה. הוא משגשג באמצעות לחץ של קבוצות אזוריות בעלות סדר יום פוליטי מובהק.

התוצאה של מניפולציה כזו הייתה על פי רוב עמדה בינלאומית מקובלת אך שגויה לחלוטין, על כך שישראל גנבה שטחים השייכים לפלסטינים.

עם זאת, מה שמפתיע הוא העובדה שקביעות אלהמציינות עמדות והצהרות רשמיות של ה- ICRC על מעמד השטחים, לרבות על ידי נשיא הצלב האדום הבינלאומי  ופרסומים רשמיים כגון הסקירה הבינלאומית של הצלב האדום 2002, כרך 84, מס’ 847, שכותרתה “יישום אמנת ג’נבה הרביעית בשטחים הפלסטיניים הכבושים: היסטוריה של תהליך רב-צדדי (1997-2001).”[30]

ככאלה, נראה שמונחים אלה הפכו לחלק מהז’רגון של הצלב האדום  עצמו, ולא רק באו”ם ובקרב הקהילה הבינלאומית.

דבר זה סותר את עקרונות היסוד הבסיסיים ביותר של הצלב האדום, “חסר פניות, נייטרליות ועצמאות”, כמתחייב ומוגדר במבוא לחוקת התנועה הבינלאומית של הצלב האדום והסהר האדום,[31] ואושר שוב בסעיף 4 של חוקת הארגון [32] ובהצהרותיו.[33]

האפקט המצטבר של הנחות אלה – מוטעות מבחינה משפטית – משפיע למעשה על סוגיית המשא ומתן המרכזית בין ישראל לאש”ף – מעמד הקבע של השטחים. סוגייה זו הינה סוגייה מוסכמת למו”מ על פי הסכמי אוסלו מ- 1993, בהם הפלסטינים עצמם הסכימו לנהל משא ומתן על מעמד הקבע של השטחים.[34]

ואם הפלסטינים עצמם מחויבים למו”מ על מעמד הקבע של השטחים, אין כל היגיון או הצדקה בהנחה שהשטחים הם פלסטינים, ולכן המונח “שטח פלסטיני כבוש” מיותר.

לפיכך, הביטוי “שטחים פלסטיניים כבושים” המופיע במסמכי הצלב האדום ושל האו”ם, וכן בהצהרות ובאמירות של מנהיגי עולם ובהחלטות בינלאומיות ואף בחוות הדעת המייעצת של בית הדין הבינלאומי לצדק מתאריך 9 ביולי 2014 בעניין גדר הביטחון הישראלי,[35] בבירור אינו אלא מונח פוליטי שמעולם לא נבע מניתוח משפטי אמיתי כלשהו.

סיכום

במהלך 50 השנים שחלפו מאז 1967, סיבוכים עובדתיים, והתפתחויות משפטיות, פוליטיות וצבאיות באזור, כמו גם התפתחות והתאמה של המשפט ההומניטארי הבינלאומי בהקשר הבינלאומי הרחב יותר, יצרו אי-ודאות משפטית בהקשר הנורמטיבי.

בהקשר הישראלי-פלסטיני הספציפי, ולמרות ההיסטוריה המורכבת והנסיבות הייחודיות, כל בחינה של עקרונות הליבה אינה יכולה להתעלם מכך שמתקיים תהליך מתמשך ומתפתח, שנועד בסופו של דבר לקבוע את גורלם הסופי והקבוע של השטחים. תהליך זה תלוי ועומד במאמצים בינלאומיים רבים ומתמשכים לחזרה לתהליך המשא ומתן.

המגמה המתמשכת בקרב הקהילה הבין-לאומית להשפיע על תוצאות תהליך המשא ומתן על-ידי קביעות פוליטיות ומוּטוֹת, לגבי סוגיית הריבונות, בין אם על-ידי מדינות או גופים בין-לאומיים, כולל הוועדה הבינלאומית של הצלב האדום (ICRC), נראית כמנוגדת לכל דרישה חוקתית לניטרליות, חוסר פניות ועצמאות.

כל תביעה או קביעה, אפילו על ידי ה- ICRC, המנסה לייעד ולהעביר את השטחים לידי צד מסוים או לשלול את זכויותיו ומעמדו של כל צד, יכולה להיחשב כהפרה של מדיניות הנייטרליות המוכתבת על ידי עקרונות היסוד של תנועת הצלב האדום.

כל הערכה אמיתית, של העבר, ההווה והעתיד, של דיני כיבוש וה”תפיסה הלוחמתית” אינה יכולה להתעלם ממציאות זו.

הערות:

*מאמר המבוסס על הרצאה מה- 22 במאי, 2017, במרכז מינרבה לזכויות אדם, אוניברסיטת תל אביב, “50 שנים אחרי 1967: הערכת העבר, ההווה, והעתיד של דיני התפיסה הלוחמתית.”

[1] לרשימה מפורטת של כיבושים צבאיים ראו, https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_military_occupations.  ראו גם, Abraham Cooper: “A Global ‘Occupied Territories’ guide to the Perpetually Perplexed John Kerry,” http://blogs.timesofisrael.com/a-global-occupied-territories-guide-to-the-perpetually-perplexed-john-kerry/

[2] http://www.opbw.org/int_inst/sec_docs/1907HC-TEXT.pdf

[3]  https://ihl-databases.icrc.org/ihl/INTRO/380.

[4] לבחינה מתמשכת ומקיפה של המדינה והנוהג הבינלאומי בנוגע לכיבוש ולהתיישבות ברחבי העולם ובמיוחד לתגובה הבינלאומית לאיסור על העברת אוכלוסיות לשטח כבוש לצורך התיישבות, ראו מסמך עבודה, Prof. Eugene Kantorovich, Northwestern University, “Unsettled: A Global Study of Settlements in Occupied Territories.”  לסיכום מסמך העבודה על ידי המחבר, ראו, Washington Post (September 6, 2016) https://www.washingtonpost.com/news/volokh-conspiracy/wp/2016/09/12/new-research-paper-unsettled-a-global-study-of-settlements-in-occupied-territories/?utm_term=.7565790d7ebf.

לקישור למאמר עצמו, ראו,  https://poseidon01.ssrn.com/delivery.php?ID=940123101123002109064097081084087110050080061059011018113092066111000031125031086090041007038028040060043011115069083104081111001072063049059107089015093099120068021058079031127003025025081102113089002106017016105012115109084029098097064013114069070&EXT=pdf

[5] החלטה 37/253 של העצרת הכללית של האו”ם.

[6] החלטת מועצת הביטחון של האו”ם 353 (XXIX), 1974; 360 (XXIX), 1974 ו- 367, 1975.

[7] https://en.wikipedia.org/wiki/Western_Sahara; https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_military_occupations#Current_military_occupations.

[8] החלטה 34/37 של העצרת הכללית של האו”ם (1979), והחלטות שנתיות אחרות, “מגנ[ות] את ההחמרה של המצב הנובע מהמשך כיבוש הסהרה המערבית על ידי מרוקו.” http://www.un.org/documents/ga/res/34/a34res37.pdf

[9] Kantorovich, op. cit., pp. 27-8.

[10] http://www.aljazeera.com/news/2016/03/chief-regrets-western-sahara-occupation-comment-160328201619417.html.

[11] החלטה 3485 (XXX) של העצרת הכללית של האו”ם, 12.12.1975, http://etan.org/etun/genasRes.htm; והחלטה 384 של מועצת הביטחון, http://unscr.com/en/resolutions/384.

[12]  Kantorovich, op. cit., pp. 14-17.

[13]  http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/44/22.

[14]  http://www.jewishvirtuallibrary.org/un-security-council-resolution-1559-september-2004.

[15]  החלטה 62/243 של העצרת הכללית של האו”ם, 2008,  http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/62/243.

ראו גם החלטה 884 (1993) של מועצת הביטחון. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N93/631/20/PDF/N9363120.pdf?OpenElement

[16] Kantorovich, op. cit., pp. 47-53.

[17]  http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/262

[18]  http://www.opbw.org/int_inst/sec_docs/1907HC-TEXT.pdf

[19]  https://ihl-databases.icrc.org/ihl/INTRO/380

[20]  ראו דיון של הוועדה הבינלאומית של הצלב האדום על מורכבות הגדרת הכיבוש, בפרסומה “המשפט ההומניטרי הבינלאומי והאתגר של סכסוכים מזוינים בני זמננו,” מתאריך 31 באוקטובר 2015: https://www.icrc.org/en/document/international-humanitarian-law-and-challenges-contemporary-armed-conflicts.

“קביעת קיומו של כיבוש – שהוא סוג עימות מזוין בינלאומי [בלשון המסמך: IAC – international armed conflict] – הוא מורכב, בהתחשב בכך שאמנות ג’נבה של 1949 אינן מגדירות את מושג הכיבוש. אולם הוא מתואר בסעיף 42 לאמנה בדבר הדינים והמנהגים של מלחמה ביבשה, ונספחיה: תקנות בדבר דיני המלחמה ומנהגיה של המלחמה ביבשה משנת 1907 (להלן – תקנות האג 1907). אמנות מאוחרות, לרבות אמנות ג’נבה מ- 1949, לא שינו הגדרה זו, שבה נכתב: “שטח נחשב לכבוש כשהוא נמצא למעשה תחת שלטון צבא האויב. הכיבוש משתרע רק על השטח שבו הוקמה סמכות כזו וניתן לממשה.”

[21]   המונח “אחד מבעלי האמנה ” מוגדר כצדדים לכל הסכם בינלאומי, אשר חתמו עליו ואשררו אותו.

[22] See n. 20.

[23] Tristan Ferraro – ICRC Expert Meetings on “Occupation and other Forms of Administration of Foreign Territory” April 2012 https://www.icrc.org/eng/assets/files/review/2012/irrc-885-occupation-report.pdf

[24]  Ibid at pages 4-5.

[25]  Ibid at page 28.

[26]  IDF West Bank Force Commander’s Proclamations Nos. 2 and 3 dated June 7, 1967 and the Order Concerning Security Regulations.

[27]  See High Court of Justice (HCJ), Beit Sourik Village Council v. Government of Israel, HCJ 2056/04, Judgement, available at: http://elyon1.court.gov.il/Files_ENG/04/560/020/A28/04020560.A28.pdf; Mariabe v Prime Minister of Israel, HCJ 7957/04, Judgement, available at: http://elyon1.court.gov.il/Files_ENG/04/570/079/A14/04079570.A14.pdf.

[28] See Dore Gold “From “Occupied Territories” to “Disputed Territories” 2002 http://jcpa.org/article/from-occupied-territories-to-disputed-territories/

[29]  See Security Council resolution 446(1979) that refers to “Arab territories,” and “Palestinian and other Arab territories” https://unispal.un.org/DPA/DPR/UNISPAL.NSF/0/BA123CDED3EA84A5852560E50077C2DC see also subsequent resolutions 452(1979),465(1980), 476(1980), 478(1980), General Assembly resolution 35/207 (1980)

[30]  See Peter Maurer, President of the ICRC: “Challenges to international humanitarian law: Israel’s occupation policy,” International Review of the Red Cross, Volume 94 Number 888 Winter 2012, at pages 1504, 1506, 1508. See also “Implementation of the Fourth Geneva convention in the occupied Palestinian territories: history of a multilateral process (1997-2001),” International Review of the Red Cross, Vol. 84, No. 847, 2002

[31] Statutes of the International Red Cross and Red Crescent Movement, Preamble, Handbook of the International Red Cross and Red Crescent Movement, 13th Edition, 1994 at page 417: “כדי להמשיך ולזכות באמונם של כל אלה, התנועה אינה רשאית לקחת צד במעשי איבה או לעסוק בכל עת במחלוקות בעלות אופי פוליטי, גזעי, דתי או אידיאולוגי.”

[32]  חוקת ה- ICRC, כפי שעודכנה, Article 4, Sub-paragraph 1(a), ibid. page 449, בה מוגדר תפקיד ה- ICRC: “לקיים ולהפיץ את העקרונות הבסיסיים של התנועה, כלומר, חוסר פניות, נייטרליות, עצמאות, שירות התנדבותי, אחדות ואוניברסאליות.  “

[33]  ועידת המדינות החתומות על אמנת ג’נבה הרביעית: הצהרת הוועדה הבינלאומית של הצלב האדום: “מצידה, תמשיך ה- ICRC לעשות כמיטב יכולתה לסייע ולהגן על כל הקורבנות בהתאם למנדט שלה ולעקרונות של נייטרליות, חוסר משוא פנים ועצמאות השולטים בעבודתה ההומניטרית. היא סומכת על תמיכתם המלאה של הצדדים המעורבים בקידום ציות לכללים ההומניטאריים וסיוע לפעילויות ההומניטאריות, העשויות לסייע גם לסלול את הדרך לכינון השלום בין כל העמים והלאומים באזור.”, נספח 2, פסקה 13. https://www.icrc.org/eng/resources/documents/article/other/5fldpj.htm#2

[34] http://www.mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/Declaration%20of%20Principles.aspx

[35]  http://www.zionism-israel.com/hdoc/ICJ_fence.htm