לאחרונה נשמעו פרשנים בישראל ובעולם שנתחו את ההסכמים המדיניים על איחוד האמירויות ועם בחריין, כהסכמים שוליים, שאינם יכולים לדור בכפיפה אחת עם הסכמי שלום כגון ההסכמים מול מצרים וירדן.
השגריר לשעבר אלן בייקר, שכיהן כיועץ המשפטי למשרד החוץ והיה ממנסחי הסכמי אוסלו והסכמי השלום עם ירדן וכיום מנהל המכון לדיפלומטיה ציבורית במרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה, מנתח את ההסכמים מבחינה משפטית והדין הבינלאומי אל מול הסכמי העבר ואל מול הטענות הנשמעות מצד מספר גופים בישראל ובעולם.
להלן ניתוחו של מר בייקר:
הסכמי אברהם
הצהרת שלום, ש"פ ויחסים דיפלומטיים וידידותיים "קונסטרוקטיביים" עם ממלכת בחריין
חוזה שלום, יחסים דיפלומטיים ונירמול מלא עם איחוד הנסיכויות הערביות
הצהרת ישראל-בחריין[1]
- כפי שמובהר בכותרתו, מדובר בהצהרה דו-צדדית בין שתי מדינות ריבוניות ועצמאיות המבטאת את כוונתן לפתוח בעידן חדש של ידידות ושת"פ במטרה להתחיל בפרק חדש של שלום.
- בהיותה הצהרת כוונות, ובדומה להצהרות דומות כגון הצהרת העקרונות הישראלי-פלסטיני מספט' 1993 וסדר היום הישראלי-ירדני המשותף מספט' 1993, ההצהרה היא בלתי מחייבת, ומבטאת כוונה משותפת להיכנס למו"מ בסדרת הסכמי נירמול יחסים.
- לא ברור מה פרוש המילה "constructive" הכלולה בכותרת של ההצהרה. הביטוי אינו מוסיף דבר לעקרון של יחסי ידידות ויחסים דיפלומטיים המדבר בעד עצמו.
אך לאור הנסיון של שנים רבות ביחסי ישראל ומצרים וירדן, נראה שהוספת המילה constructive מהווה מסר למדינות אחרות של ציפייה ליחסים מלאים ורציניים יותר.
- ההצהרה מהווה ביטוי עצמאי וריבוני של כוונות הדדיות של הצדדים לפתוח ביחסי נירמול ביניהם. היא אינה קשורה כלל להחלטות האו"ם או לגוף בינלאומי אחר. אין כל זיקה לתהליך שלום במזרח התיכון, להחלטות או"ם כגון 338, 242 או כל מסמך הסטורי אחר.
- מאחר שלה היה בין הצדדים מצב מלחמה (ממלכת בחריין הוקמה כמדינה ריבונית רק ב-1971), אין כל החלטת או"ם בעניין הפסקת אש, שביתת נשק או יישוב סכסוכים הרלבנטית ליחסים בין המדינות. לכן לא היה כל צורך להתבסס על החלטות או"ם.
- בפיסקה השניה, תוך איזכור של מחויבות הכללית לקידום שלום ובטחון אזורי, יש התייחסות לחשיבות ששני הצדדים מייחסים להמשך המאמצים להגיע ליישוב צודק, כולל ומתמשך של הסכסוך הישראלי-פלסטיני.
- בפיסקה שלישית יש ביטוי של הסכמה לכונן יחסים דיפלומטיים, לקדם בטחון מתמשך, לדחות איומים ושימוש בכוח ולקדם דו-קיום ו-"תרבות של שלום".
הביטוי “תרבות של שלום” (culture of peace), שמופיע גם בחוזה השלום עם הנסיכויות, כנראה אינו מקרי. הוא ביטוי ידוע ומקובל בפרקטיקה בינלאומית, והוא מוגדר בהחלטות שונות של העצרת הכללית של האו"ם המפרטות את הרכיבים של תרבות השלום.
ראו לדוגמא החלטה 53/243 מ-6 לאוקטובר 1999[2]:
“Declarations and Programme of Action on a Culture of Peace”
המהווה מעין "כל-בו" של כל השאיפות ההומניטריות ויפות הנפש המופיעות בהחלטות העצרת הכללית של האו"ם כל שנה ושנה, והכוללות בין היתר קידום זכויות אדם, דמוקרטיה, מניעת אפלייה נגד נשים, הכרה בזכויות עמים תחת כיבוש וכו' וכו'.
- בפיסקה השלישית יש הסכמה "לשאוף להגיע להסכמים, בשבועות הקרובים", בתחומים הבאים:
- השקעות
- תיירות
- טיסות ישירות
- בטחון
- תקשורת
- טכנולוגיה
- אנרגיה
- טיפול רפואי
- תרבות
- איכות הסביבה
- פתיחה הדדית של הגרירויות
- תחומים אחרים לרווחתם ההדיית של הצדדים.
- ברור מהביטויים המעורפלים הנעדרים כל מחויבות, שמדובר בשלב זה בהצהרה בלתי מחייבת ולא בהסכם מחייב.
חוזה השלום בין ישראל – איחוד האמירויות[3]
- הביטוי "חוזה שלום" ראוי להערה.
אם כי בחרו הצדדים לתאר את ההסכם כ-"חוזה שלום", הדבר אינו רומז על כך שלפני כן שררו יחסי מלחמה ביניהם.
בדרך כלל, וכפי שהיה ביחסינו עם מצרים וירדן, נהוג, מבחינה משפטית, מדינית ובטחונית, שחוזה שלום, בראש ובראשונה, הופך מה שהיה מצב מוגדר של מלחמה למצב מוגדר של שלום, על כל הכרוך בכך מבחינת הכרה הדדית בריבונות, שלמות טריטוריאלית ועצמאות.
במקרה הנוכחי, לא שרר בין ישראל ואיחוד האמירויות מצב של מלחמה, ואיחוד האמירויות (שהוקמו כמדינה ריבונית רק ב-1971) לא היו קיימות כמדינה כשמדינות הליגה הערבית הכריזו על מלחמה נגד ישראל ב-1947.
יחד עם זאת, לנוכח הניתוק הכללי והרישמי ששרר בין ישראל ומדינות ערב, כולל איחוד האמירויות, החרם הערבי, והעדר כל רשמיים של יחסים נורמליים עם ישראל, נראה שיש חשיבות – ולו סימלית – לתאר את המצב החדש כיצירת מצב של שלום על כל הכרוך בכך מבחינת נירמול וכינון יחסים תקינים.
- יחסים דיפלומטיים ונירמול מהווים, מן הסתם, רכיבים אינטיגרליים המובנים מעליהם בכל מצב של שלום. כך היה עם מצרים וירדן. ההחלטה להוסיף בכותרת ההסכם התייחסתות ספציפית ליחסים דיפלומטיים ונירמול, כנראה נובעת מהנסיון המפוקפק של ישראל מול מצרים וירדן, והטלאות שעברו על יחסי הנירמול והדיפלומטיים משך השנים.
מבחינה משפטית התוספת הזאת אינה מוסיפה דבר, אבל יש להניח שיש בכך ערב סימלי, ולו כמסר למצרים וירדן ומדינות ערביות נוספות.
- סעיפי ההקדמה כוללים את האימרות הנדושות (platitudes) המקובלות על שאיפה משותפת לשלום אזורי, שגשוג ופתוח כלכלי, יחסים נורמליים, "מורשת אברהם" המשותפת לעמים המוסלמים, הנוצרים והיהודים, וכו' וכו'.
יש גם התייחסות לפלסטינים בהקדמה, ספציפית לחוזי השלום עם מצרים וירדן ולמחויבות ליישב את הסכסוך בין ישראל והפלסטינים בדרכי מו"מ.
- ההכרזה שבסעיף 1 להסכם בדבר כינון שלום, יחסים דיפלומטיים ונירמול מלא, דומה לסעיף 1 לחוזה השלום עם וירדן[4].
על אף העובדה שעל פי סעיף זה יחסי השלום "מכוננים בזאת" (are hereby established), הכניסה לתוקף של ההסכם, כולל עצם כינון יחסי שלום, כפופים לאמור בסעיף 10 להסכם המחייב אשרור של ההסכם בהתאם להליכים הלאומיים של כל צד, מוקדם ככל האפשר (as soon as practicable) – ביטוי מעורפל הפותח שוב פתח למתחים וחיכוכים.
- כפי שצויין על ידי גורמים אינטרסנטיים המבקרים את ההסכם, ניקר העדר ההתייחסות להחלטות או"ם העוסקות בתהליך השלום באזורינו (כגון החלטות מועצת הבטחון 242 (1967) ו-338 (1973) המהוות בסיס משותף לחוזי השלום עם מצרים (1979) וירדן (1994), וכן בהסכמים השונים עם הפלסטינים (הסכמי קמפ דוד 1978, הסכמי אוסלו 1993-1999).
נראה שהסיבה וההגיון באי-איזכור אותם ההסכמים והחלטות נובעים מכך שהם נוצרו עקב הצורך לעבור ממצבי מלחמה, לוחמה, חרם וכל יתר הסממנים של מצב מלחמה, למצבי שלום, שכנות טובה ונירמול.
מצב זה אינו זהה במקרה של הנסיכויות, הן עקב העובדה שאף-פעם לא שרר עם האמירויות מצב מלחמה, לא התקיים כל צורך לתהליך יישוב סכסוך בחסות האו"ם עם הנסיכויות, ואין מצב של גבול משותף המחייב התחייבויות הדדית לשלמות טריטוריאלית והכרה בגבולות משותפים.
לכן הצדדים הסתפקו בסעיף 2, תחת הכותרת "עקרונות כלליים", להתייחסות כללית סטנדרטית ומתבקשת להוראות מגילת האו"ם ועקרונות הדין הבינלאומי בעניין יחסים בין מדינות, כולל הכרה וכיבוד ריבונות וזכות להתקיים שלום ובטחון , לפיתוח יחסי ידידות בין עמיהם וליישב סכסוכים בדרכי שלום.
לאור זאת נראה שהביקורת בהקשר זה היא מיותרת, בלתי רצינית ואף קנטרנית.
- המחויבות בסעיף 3 להקמת שגרירויות "ברגע שאפשרי" היא פתוחה ללא הגדרה מתי הדבר יהיה "practicable". מן הסתם יש כאן פתח ללחצים ועיכובים.
- הסעיפים בעניין מניעת טרור (סעיף 4) וש"פ ונירמול (סעיף 5) הם מנוסחים בצורה מעורפלת כהצהרת כוונות לקיים מו"מ על הסכמים פרטניים, שוב במועד המוקדם האפשרי ומבלי לקבוע לו"ז ברור או תאריך יעד.
מדובר בתחומים הבאים:
- מימון והשקעות
- תעופה אזרחית
- שירותים קונסולריים וויזות
- חידוד, מסחר ויחסים כלכליים
- טיפול רפואי
- מדע, טכנולוגיה וחלל חיצון
- תיירות, תרבות וספורט
- אנרגיה, איכות הסביבה, חינוך, הסדרים ימיים, תקשןרת ודואר, חקלאות ובטחון אוכל, מים וש"פ משפטי..
תחומי נירמול אלו מפורטים בנספח להסכם, בדומה לרשימת תחומי שת"פ אזרחיים בנספח השלישי להסכם הביניים עם הפלסטינים משנת 1995, [5]המכונה פרוטוקול בדבר עניינים אזרחיים.
- בסעיף 6 יש מחויבות לעודד הבנה הדדית ותרבות שלום, כולל דיולוג בין הדתות, יחסי people to people, ושת"פ נגד הסתה.
הביטוי “תרבות של שלום” (culture of peace) המופיע גם בהצהרת השלום עם בחריין, כנראה אינו מקרי. ראה האמור בפסקה א7 לעיל.
- סעיף 12 בעניין רישום ההסכם כאמנה עם מזכיר הכללי של האו"ם, בהתאם לסעיף 102 למגילת האו"ם הוא סעיף משפטי חשוב המדגיש באופן הפורמלי ביותר, שהמדובר באמנה עצמאית בין שתי מדינות ריבוניות.
סיכום
המסמכים שנחתמו בוושינגטון מהווים הישג מהותי וסימבולי ביחסים בין ישראל והעולם הערבי. הישג זה בוודאי יפותח עוד ככל שהיחסים מתחזקים והאמון ההדדי ותום הלב הולכים ומתעמקים.
יש להצטער על כך שהמבקרים את ההתפתחות הזאת ואת המסמכים שנחתמו בוושינגטון מעדיפים להרשות לעצמם להכניס דעות פוליטיות ואנטגוניזם אישי במקום להכיר בהתפתחות הזאת כפשוטו ובאופן אובייקטיבי.
[1] https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/09/Bahrain_Israel-Agreement-signed-FINAL-15-Sept-2020-508.pdf
[2] https://cpnn-world.org/resolutions/resA-53-243A.html
[3] https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/09/UAE_Israel-treaty-signed-FINAL-15-Sept-2020-508.pdf
[4] https://mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/israel-jordan%20peace%20treaty.aspx
[5] https://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/Peace/Guide/Pages/THE%20ISRAELI-PALESTINIAN%20INTERIM%20AGREEMENT%20-%20Annex%20III.aspx
פורסם לראשונה ב-12 באוקטובר 2020.
