רצף טריטוריאלי – תנאי הכרחי למדינה בת קיימא?

1. ההיבט המשפטי הבינלאומי

מדינות וגורמים שונים המעורבים בניסיונות להשכנת שלום במזרח התיכון נוהגים להכריז על שאיפתם להקים מדינה פלשתינאית בת קיימא. לכל ברור כי סוגיות יסוד כגון ירושלים, הפליטים, ההתנחלויות, הגבולות וסידורי הביטחון המקומיים וההגנה מפני טילים ארוכי-טווח (ונשק להשמדה המונית), יהיו מרכיבים יסודיים בכל הסכם מדיני בין ישראל לפלשתינאים. אולם ברוב המקרים מתעלמים מההשלכות המשפטיות, כלכליות וביטחוניות של חיבור טריטוריאלי בין רצועת עזה לגדה המערבית, או "המעבר הבטוח". הצלחתו של תהליך שלום אזורי מחייבת בחינה מעמיקה של השלכות אלה.

המשפט הבינלאומי, המסורתי והמודרני, קובע כי ההכרה בישות מסוימת כמדינה, מותנית בעמידה בכמה דרישות. אחת מהן היא הצורך בשטח מוגדר, אף כי אין כל הגדרת מינימום לגודלו של השטח. זאת ועוד; אין דרישה שגבולות השטח יהיו קבועים או ודאיים. לפיכך, שינויים בשטחה של מדינה, בין אם בתוספות או בגריעות, אינם משפיעים על זהות המדינה או על קיומה.[1]

חשוב להדגיש כי התבחין של שטח מוגדר אינו מחייב שהמדינה תהיה בעלת רצף טריטוריאלי. כלומר, מדינה יכולה להיות מורכבת משטחים טריטוריאליים שאינם מחוברים ביניהם. ישנן עשרות רבות של מדינות המורכבת מיבשת ואיים, כגון אוסטרליה. נוסף על כך, מדינה יכולה להיות מורכבת משטחים נפרדים שביניהם מצויים שטחים של ישות ריבונית זרה. ארצות-הברית, למשל, ומדינת אלסקה מופרדות זו מזו ביותר מ-1,900 ק"מ של טריטוריה קנדית.[2] למעשה, זיהינו 9 דוגמאות של מדינות ללא רצף טריטוריאלי: איזרביג'אן, אנגולה, ארגנטינה, ארה"ב, ברונאי, עומאן, מזרח תימור, קרואטיה ורוסיה.

לפי המשפט הבינלאומי העדר קשר טריטוריאלי בין שטחים נפרדים אינו משפיע על ההכרה בקהילה מדינית חדשה כמדינה. נוסף על כך, על סמך הנוהג הבינלאומי בעבר ובהווה, למדינה אין זכות טבעית (אינהרנטית) לרציפות טריטוריאלית בין אזוריה המרוחקים זה מזה גיאוגרפית. ניתן להחיל את הכלל הזה במיוחד על המעבר הריבוני שדורשים הפלשתינאים בין רצועת עזה לגדה המערבית.

מ-1948 עד 1967 היתה רצועת עזה נתונה לשלטון צבאי מצרי, והגדה המערבית נשלטה בידי ירדן. במשך כל אותה תקופה לא היה כל קשר בין שני האזורים. החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם אשר נתקבלה לאחר שישראל השתלטה על שטחים אלה במלחמת ששת הימים, המליצה על מעמדם הסופי של השטחים אך לא אזכרה כל חיבור טריטוריאלי בין רצועת עזה לגדה המערבית. מה שחיוני הוא השליטה בשטח, והמדינה מהווה שטח קוהרנטי מסוים שנשלט בפועל.[3]

תהליך אוסלו החל ב-13 בספטמבר 1993 בהצהרת העקרונות המשותפת הישראלית-פלשתינאית. המסמך התווה את סידורי הממשל העצמי הזמני שסוכמו בין הצדדים. אלה כללו שלטון עצמי פלשתינאי בעזה וביריחו, העברת סמכויות מוקדמת לפלשתינאים בגדה המערבית, והסכם על ממשל עצמי ובחירת מועצת מחוקקת פלשתינאית.[4] זמן קצר לאחר שנחתמה הצהרת העקרונות (DOP) החל המשא-ומתן בין הצדדים לגבי יישום השלב הראשון של ההצהרה, שהיה הקמת השלטון העצמי של הפלשתינאים בעזה וביריחו. משא-ומתן זה הביא ל"הסכם עזה-יריחו" (הסכם קהיר), שנחתם ב-4 במאי 1994.[5] המושג "מעבר בטוח" מוזכר לראשונה בסעיף העוסק בסידורי הביטחון, בתוך הסכם עזה-יריחו מתקופת אוסלו והוא מהווה אחד מתוך ארבע הסוגיות העיקריות בהסכם.[6]

כיום קיימת תמיכה בינלאומית נרחבת ביותר בהקמתה של מדינה פלשתינאית. סביר אפוא להניח שהמדינה הפלשתינאית החדשה לא תידרש לעמוד בכל הקריטריונים שהוזכרו לעיל הנוגעים למעמד של מדינה. לאור הסיכויים להכרה גורפת בישות פלשתינאית השואפת למעמד של מדינה, יש להניח שהיא תזכה להכרה כמדינה גם ללא רצף טריטוריאלי, גם אם רצף שכזה יהווה תנאי למעמד של מדינה.

כלומר, לפי המשפט הבינלאומי קיומה של חוליה מקשרת בין שטחים נפרדים אינו תנאי הכרחי להכרה כמדינה. זאת ועוד; על בסיס הנוהג הבינלאומי המקובל בעבר ובהווה, למדינה אין זכות טבעית (אינהרנטית) לחוליה שתקשר בין אזורים שלה המרוחקים זה מזה גיאוגרפית. ניתן ליישם עובדה זו לגבי הרצף הריבוני הנדרש על-ידי הפלשתינאים בין רצועת עזה לגדה המערבית.

2.       רצף טריטוריאלי – השלכות ביטחוניות

בשנים האחרונות חלה החמרה באיום הביטחוני הכרוך במעבר שכזה עקב אבדן השליטה של הרשות הפלשתינאית, ובייחוד על המצב ברצועת עזה. גלי אנרכיה, תוהו ובוהו והפקרות שטפו את האזור, ולדברי פקיד פלשתינאי בכיר, "המצב בשטחים הפלשתינאים מסוכן ביותר מפני שאנו [הרשות הפלשתינאית] כבר איננו שולטים בשטח".[7]

אפילו התקשורת היתה נתונה תחת מתקפה. אנשים חמושים של הפתח איימו לסגור את משרדי תחנת הטלוויזיה הפאן-ערבית בלוויין, אל-ערבייה, ברצועת עזה ובגדה המערבית, מאחר ולטענתם הושמצו מחבלות מתאבדות פלשתינאיות ומשפחותיהן בסרט תיעודי ששודר בתחנה, ועסק במחבלות מתאבדות בעיראק, ברוסיה, באפגניסטן ובשטחים הפלשתינאים. עלונים שחולקו על-ידי הזרוע החמושה של הפתח דרשה התנצלות מהתחנה בתוך 24 שעות, ולא – איימו לסגור את משרדיה.[8] התקפות כאלה על אמצעי התקשורת הן דבר שבשגרה בשטחי הפלשתינאים. המצב הידרדר עוד יותר כאשר עיתונאים בגדה המערבית וברצועת עזה החלו לקבל איומים על חייהם עקב הסיקור שלהם על מצב ההפקרות והאנרכיה בשטחים שבשליטת הרשות הפלשתינאית.[9] התקפות אלה כללו חטיפה של סטיב סנטאני ואולאף ויג, עיתונאי רשת "פוקס", ב-14 באוגוסט 2006. הם הוחזקו בעזה במשך שבועיים והוכרחו להתאסלם באיומי אקדח.[10] ב-12 במארס 2007, נחטף עיתונאי הבי.בי.סי. אלן ג'ונסטון והוא מוחזק עד היום בידי ארגון "צבא האיסלאם" ברצועת עזה.  אפילו אנשי הביטחון של הרשות הפלשתינאית הודו שהעיתונאים היו נתונים למערכת הפחדות מרושעת.[11]

למעשה, ד"ר ג'מאל מג'יידה, פרשן פוליטי מכובד מרצועת עזה, השווה את המצב בשטחים הפלשתינאים ל"שטחים שבשליטת הטאליבאן באפגניסטן, ובחוות החקלאיות הנשלטות על-ידי הטרוריסט, יליד ירדן, אבו מוסאב זרקאווי בעיראק".[12] אולם מטרידה עוד יותר היא ההשוואה שעשה חאפז ברגותי, עורך עיתון פלשתינאי. הוא השווה את המצב ברצועת עזה לאירועים בסומליה בשנות התשעים, והכריז כי "ההתקפות החוזרות ונשנות על מוסדות הרשות הפלשתינאית וחטיפות של זרים נראות כאילו אנחנו מתחרים עם 'אדוני המלחמה' (warlords) והמיליציות בסומליה על הזכיה 'בפרס נובל לאנרכיה'". האנרכיה המתמשכת, שהיא חמורה ביותר ברצועת עזה, בשילוב עם חוסר נכונותו או חוסר יכולתו של אבו מאזן, לנקוט אפילו צעדים בסיסיים ביותר כדי להשיב את הסדר על כנו, מדגישה ביתר שאת את הסיכון העצום הכרוך במעבר הבטוח, אשר יאפשר את העברת ההפקרות של עזה לגדה המערבית, ובסופו של דבר גם לישראל.

ציר פילדלפי, שהוא אזור צבאי באורך של 13 ק"מ המשתרע לאורך הגבול עם מצרים, מפריד בין רצועת עזה שבשליטה פלשתינאית לבין הישובים המצריים, והופך אותו למוקד חיוני ביותר להברחת נשק ותחמושת לרצועת עזה.[13] ב-1 בספטמבר 2005 חתמו מצרים וישראל על "ההסדרים המוסכמים בנוגע לפריסת כוח ייעודי של משמר הגבול" לאורך הגבול באזור רפיח ("ההסדרים המוסכמים"), שאִפשרו לכוחות של ישראל לפנות את המסדרון ולפרוס כוחות של משמר הגבול המצרי בצדו המצרי של הגבול.[14] כעבור כמה חודשים אמר יובל דיסקין, ראש השב"כ, לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת כי "כמות חומרי-הנפץ שהוברחה ממצרים לרצועת עזה גדלה באופן דרסטי, ביותר מ-300 אחוזים".[15] על בסיס נתונים אלה אמר דיסקין כי "ברור שהנסיגה שלנו ממסדרון פילדלפי, וההסתמכות שלנו על המצרים, התבררו ככישלון".[16]

ניצול ציר פילדלפי על ידי המחבלים, והשימוש הצפוי בעתיד ב"מעבר הבטוח", מעוררים חששות כבדים לביטחונה של ישראל. הכניסה לגדה המערבית פירושה, למעשה, כניסה לישראל, לפחות עד להשלמתה של גדר הביטחון, מכיוון שחלקים גדולים מגדר הביטחון בגדה המערבית טרם הושלמו. וכך, יש לצפות כי נשק ומחבלים המוברחים ממצרים לרצועת עזה, יגיעו דרך ה"מעבר הבטוח" לגדה המערבית ויגבירו את ההתקפות על ישראל גם ממזרח.

אבו מאזן נחשב לאדם מתון. הוא מתנגד לאנרכיה בשטחים אך אין לו כמעט כל השפעה על המתרחש. לאחר מותו של יאסר ערפאת, קיוו רבים שאבו מאזן ייצור מציאות חדשה. הוא עודד את התקוות הנואשות הללו בסיסמת הבחירות שלו: "חוק אחד, סמכות אחת, רובה אחד".[17] למעשה, המציאות בשטח היתה הפוכה לגמרי. כאשר נקרא לפעול נגד כנופיות של מחבלים חמושים, בריונים ופושעים, העדיף אבו מאזן לדבר על לבם כדי שישתפו פעולה עם הרשות הפלשתינאית. מאמציו העלו חרס, הבטחותיו נותרו בגדר מילים בלבד, ואמינותו נקרעה לגזרים. ואכן, מאז הסכם מכה מפברואר 2007 כונן אבו מאזן שותפות מלאה עם החמאס. בשלוש השנים האחרונות הוא סירב לפרק מנשקן את יכולותיהם הצבאיות העצמאיות.

יתר על כן, השב"כ דיווח שלמיטב ידיעתו, בין 12 ל-18 בספטמבר 2005 הוברחו ממצרים לרצועת עזה יותר מחמש טונות של חומרי-נפץ, 200 רימונים נ"ט, ומספר לא ידוע של טילי נ"מ.[18] כך הגיעה לקיצה "הפסקת האש" שהכריזו עליה ארגוני הטרור הפלשתינאים בינואר 2005, על דעת עצמם.[19] בחישוב המסתמך על כמות הנשק שהוברחה במהלך שנה, נגיע לכמות 240 טונות של חומרי-נפץ, 9,600 רימוני נ"ט ו-16,800 טילי נ"ט שהוברחו לרצועת עזה. נוסף על כך, מספרים אלה אינם כוללים את כלי-הנשק שיוצרו באופן מקומי על-ידי הפלשתינאים בעזה, כגון רקטות הקסאם.

המבחן למנהיגותו של אבו מאזן יהיה יכולת מוכחת למניעת הברחת הנשק וחומרי-הנפץ מרצועת עזה לישראל דרך מעבר קרני.[20] כמות חומרי-הנפץ הדרושה בדרך כלל לחגורת נפץ של מתאבד מוערכת בין 7 ל-10 ק"ג. חומרי-נפץ אלה מעורבבים בדרך כלל בחלקי מתכת שונים, כגון מסמרים וכדוריות ברזל.[21] בתקופת האינתיפאדה השנייה נהרגו יותר מאלף ישראלים, ואלפים אחרים נפצעו כתוצאה מפיגועי מתאבדים. כמויות חומרי-הנפץ שהוברחו עד כה ממצרים לרצועת עזה, יאפשרו פיגועים והכנסת מכוניות תופת שיופעלו נגד אזרחים ישראלים.

הסיכוי של התקפות מוגברות נגד ישראל מעורר חששות כבדים. ב-2004 נערכו 309 התקפות של רקטות קסאם,[22] ובאותה השנה נערכו 1,231 התקפות במרגמות.[23] השב"כ דיווח שב-2005 עלה מספר התקפות הקסאם ל-337, אם כי הפגזות המרגמות ירדו ל-848 תקריות. הודות לערנותה של ישראל ולהפסקת האש החלקית בצד הפלשתיני,[24] ירד מספר פיגועי ההתאבדות מ-1,231 ב-2004 ל-199 ב-2005.[25] כן היו ב-2005 1,133 תקריות ירי, בהשוואה ל-1,621 בשנה שקדמה לה.[26] על אף הירידה במספר הכולל של ההתקפות ב-2005, הרי אף מדינה לא תסבול רמת סיכון כה גבוהה למרכזי אוכלוסייתה האזרחית או לתשתיות אסטרטגיות. נוכח שיקולי הביטחון הללו וההפרות של "הסכם" רפיח שהושג בין הצדדים, ישראל עצרה את התכניות ללוות פלשתינאים וסחורות מרצועת עזה לגדה המערבית באוטובוסים ובשיירות של משאיות.[27]

לסיכום, הסיכון הביטחוני העצום הכרוך במעבר טריטוריאלי פלשתינאי ריבוני בין עזה לגדה יחד עם הסבירות הגבוהה להכרה בינלאומית במדינה פלשתינאית בבוא העת גם ללא מעבר שכזה, מציבים סימני שאלה כבדי משקל לגבי רעיון המעבר הבטוח ומצריכים חשיבה מחודשת באשר לפרמטרים הנדרשים ממדינה בת קיימא.

• 1. Krystyna Marek, Identity and Continuity of States in International Law 15 (Droit, 1968).
• 2. Nii Lante Wallace-Bruce, Claims to Statehood in International Law 51-52 (1994); Malcolm. N. Shaw, Territory in International Law, 13 NYIL 61, 67 (1982).
• 3. ראו: James Crawford, The Criteria for Statehood in International Law, 48 BYIL 93, 114 (1976-1977).
• 4. Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements. See Declaration of Principles on Interim Self-Government Arrangements, Sept. 13, 1993, Isr.-PLO, Ministry of Foreign Affairs, Government of Israel [hereinafter DOP].
• 5. ההסכם בין ישראל לאש"ף על רצועת עזה ואזור יריחו רבתי קובע נסיגה חלקית של המנהל הישראלי וכוחות הצבא מרצועת עזה ומאזור יריחו, ומרשה לרשות הפלשתינאית לקבל עליה את רוב תפקידי הממשל המקומי באזורים אלה. ראו: Agreement on the Gaza Strip and Jericho Area, May 4, 1999, Isr.-PLO, Ministry of Foreign Affairs, Government of Israel (להלן: "הסכם קהיר").
• 6. המדריך לתהליך השלום: מסגרת מדריד, www.mfa.gov.il.
• 7. Khaled Abu Toameh, PA Official: We're no Longer in Control; ‘Situation Similar to Somalian Anarchy,' Jerusalem Post, Jan. 1, 2006, at 1. פקיד בכיר של הרשות הפלשתינאית הודה כי הרשות כבר אינה שולטת בשטח.
• 8. Khaled Abu Toameh, Fatah Gunmen Threaten Arab TV Station for ‘Defaming' Bombers, Jerusalem Post, Jan. 8, 2006, at 5.
• 9. Khaled Abu Toameh, Thugs Threaten Palestinian reporters, Jerusalem Post, Jan. 9, 2006, at 2.
• 12. Foxnews.com home, Timeline: Steve Centanni and Olaf Wiig's Ordeal, Foxnews.com online, Aug. 28,https://www.foxnews.com/story/0,2933,210767,00.html 2006 available at :; (ביקור אחרון ב-10 בינואר 2007).
• 13. ראו: Khaled Abu Toameh, Thugs Threaten Palestinian reporters, Jerusalem Post, Jan. 9, 2006, at 2 .
• 14. Khaled Abu Toameh, PA Official: We're no Longer in Control; ‘Situation Similar to Somalian Anarchy,' Jerusalem Post, Jan. 1, 2006, at 9.
• 15. Neuman, Brooke, A New Reality on the Egypt-Gaza Border (Part I): Contents of the New Israel-Egypt Agreement, Sept. 19, 2005. https://www.washingtoninstitute.org/templateC05.php?CID=2374.
• 16. שם.
• 17. Yaakov Katz, 3,000 Weapons Streaming Monthly into Gaza – Diskin, Jerusalem Post, Jan. 2, 2006, at 2.
• 18. שם.
• 19. Margot Dudkevitch, 2,990 Terror Attacks During 2005 ‘Truce,' Jerusalem Post, Jan. 2, 2006, at 3.
• 20. שם.
• 21. Dan Izenberg & Yaakov Katz, ‘Karni crossing is an acid test of Abu Mazen's Capabilities,' Jerusalem Post, Jan. 5, 2007, at 3.
• 22. https://www.cnn.com/2004/WORLD/meast/03/24/young.detainees/index.html .Available at : ביקור לאחרונה ב-28 בפברואר 2007.