לוליינות משפטית: הפלשתינאים טוענים כי רצועת עזה עדיין "שטח כבוש", גם אחרי נסיגת ישראל

• באופן מפתיע, גם לאחר שישראל השלימה את ההתנתקות מ-21 יישובים ברצועת עזה, דוברים פלשתינאים רשמיים ממשיכים להשמיע את הטענה שעזה נשארה שטח "כבוש". מחמוד עבאס, יו"ר הרשות הפלשתינאית, הכריז כי "מעמדם המשפטי של השטחים שישראל אמורה לפנות לא השתנה".
• דוברים פלשתינאים ניצלו את ההתמרמרות עקב החיים תחת כיבוש ישראלי כטיעון המרכזי נגד מדיניותה של ישראל בגדה המערבית וברצועת עזה, שלמעשה היו שטחים שנויים במחלוקת מאז 1967, כאשר נתפסו על-ידי צה"ל מידי ירדן ומצרים, במלחמת ששת הימים.
• המסמך החשוב ביותר בהגדרת קיום כיבוש הוא אמנת ג'נבה, 1949 "באופן יחסי להגנת אוכלוסיה אזרחית בזמן מלחמה". סעיף 6 לאמנה זו קובע במפורש כי "המעצמה הכובשת תהא כבולה במשך זמן הכיבוש, במידה שהיא ממלאת את תפקידי הממשלה באותו שטח…" אם שום ממשל צבאי ישראלי אינו מפעיל את סמכויותיו או שום "תפקידי ממשלה" ברצועת עזה, סימן הוא שאין כיבוש.
• מה שהממשלה עשתה בעצם לפי הסכמי אוסלו, הוא להוציא את הממשל הצבאי על הפלשתינאים מהשטחים ולהחליף אותו ברשות הפלשתינאית בראשותו של יאסר ערפאת. תהליך אוסלו לא הקים מדינה פלשתינאית, אבל יהיה קשה לטעון שבאמצע שנות התשעים, כשערפאת שולט בפלשתינאים, הפלשתינאים היו תחת כיבוש צבאי ישראלי.
• מאלפת העובדה שמגוון רחב של דוברים פלשתינאים טוענים כי רצועת עזה עדיין "כבושה", אף-על-פי שהם מקיימים שם שלטון עצמי, ושהנוכחות האזרחית והצבאית הישראלית בשטח זה הוצאה משם. המשמעות היא שה"כיבוש" איננו הגדרה משפטית קפדנית כל-כך כשם שהוא כלי פוליטי גלוי שנועד לשרת את סדר-היום הדיפלומטי והצבאי של אש"ף נגד ישראל.

באופן מפתיע, גם אחרי שישראל השלימה את ה"התנתקות" מ-21 יישובים ברצועת עזה, דוברים פלשתינאים רשמיים ממשיכים להשמיע את הטענה שההתנתקות מרצועת עזה לא שינתה כמעט דבר, וככל שהדברים נוגעים להם, עזה נשארה שטח "כבוש". לדברי אתר האינטרנט של משרד החוץ של הרשות הפלשתינאית, יו"ר הרשות הכריז ב-7 ביולי 2005, כי  "מעמדם המשפטי של השטחים שישראל אמורה לפנות לא השתנה".

גורמים פלשתינאים שונים מעלים שלושה טיעונים בסיסיים על כך שהרצועה "כבושה" עדיין, גם אחרי שישראל פינתה אותה כליל. ראשית, נאצר אל-קידווה, שר החוץ הפלשתינאי, טוען כי כל עוד אין הפלשתינאים יכולים להפעיל ריבונות מלאה בעזה השטח הזה עדיין "כבוש", בייחוד בגלל המשך השליטה של ישראל במים הטריטוריאליים ובמרחב האווירי של הרצועה.1  מבחינתו של סאיב עריקאת, העומד בראש מחלקת המשא-ומתן של אש"ף, מכיוון שרצועת עזה והגדה המערבית נועדו להיות "יחידה טריטוריאלית אחת", לפי הסכמי אוסלו, ההתנתקות מרצועת עזה משפיעה רק על חלק מהשטח הכולל השנוי במחלוקת, ולפיכך נשאר מעמדו המשפטי ללא שינוי.2

מנקודת ראותו של החמאס, כינויו של השטח כ"כבוש" קשור במישרין למשימה שהכריז עליה: "לגרש את הכיבוש". אם החמאס אינו מוכן להכיר בשום שינוי במצב בגלל יציאתה של ישראל, הרי זה מפני שהוא טוען – כדברי ראש הארגון ברצועת עזה, מחמוד אל-זהאר, כי "כל פלשתין היא אדמתנו".3  והוא הוסיף: "לא נסתפק בשחרור רצועת עזה, בשחרור הגדה המערבית או אפילו ירושלים. החמאס ימשיך במאבק המזוין עד לשחרור כל אדמותינו. איננו מכירים במדינת ישראל או בזכותה להחזיק אפילו בסנטימטר אחד מפלשתין".4

מה גורם לשטח כלשהו להיות "כבוש" מבחינה משפטית?

דוברים פלשתינאים ניצלו את ההתמרמרות עקב החיים תחת כיבוש ישראלי כטיעון המרכזי נגד מדיניותה של ישראל בגדה המערבית וברצועת עזה, שלמעשה היו שטחים שנויים במחלוקת מאז 1967, כאשר נתפסו במלחמת ששת הימים על-ידי צה"ל מידי ירדן ומצרים. הריבון היחיד המוכר הקודם בשטחים אלה היתה האימפריה העות'מנית, מ-1517 עד 1917. בשנת 1923 ויתרו הטורקים על תביעותיהם הטריטוריאליות, לאחר שהאימפריה העות'מנית התפוררה. לפי המנדט הבריטי על ארץ-ישראל היו שטחים אלה אמורים להיות חלק מהבית הלאומי היהודי; ב-1947 המליצה העצרת הכללית של האו"ם שהשטחים שנעשו לימים הגדה המערבית ורצועת עזה יהיו חלק ממדינה ערבית שתקום בעתיד, אבל מדינות ערב התנגדו להצעה זו בזמנה. מצבם המשפטי המדויק של השטחים הללו נשאר אפוא תלוי ועומד.

 אש"ף ניצל את עָצמתו הפוליטית באו"ם וקיבל את תמיכת הגוש הערבי והמדינות הבלתי מזדהות כדי שהאו"ם יקבל עשרות החלטות של העצרת הכללית, שאינן מחייבות, המגדירות את השטחים הללו כ"שטחים פלשתינאיים כבושים". לאחרונה נוצלה עָצמה פוליטית זו כדי להחדיר את ההגדרות הפוליטיות הללו לגופים אחרים של האו"ם, וביניהם בית-הדין הבינלאומי לצדק בהאג.

אבל "כיבוש" אינו רק מונח רטורי או פוליטי. זהו מונח התופס מקום חשוב ביותר במשפט הבינלאומי. אין ספק שסיום משפטי של כיבוש אינו מחייב שכל הדרישות הפוליטיות של אחד הצדדים בסכסוך טריטוריאלי יתקבלו במלואן. גישה זו תגרום לכך שסיום של כיבוש יהיה דבר סובייקטיבי ביותר. במקום זאת, הסיום צריך להתבסס על תבחינים משפטיים מסוימים.

המקור העיקרי של המשפט הבינלאומי הוא הסכמים ואמנות בינלאומיים החתומים על-ידי מדינות, ולא הכרזות הצהרתיות של עצרת האומות המאוחדות. המסמך החשוב ביותר בהגדרת קיומו של כיבוש הוא אמנת ג'נבה הרביעית, משנת 1949, בדבר "הגנת אזרחים בימי מלחמה".

ישראל טענה עוד ב-1967 כי מבחינה פורמלית, אמנת ג'נבה הרביעית אינה חלה משפטית על רצועת עזה והגדה המערבית, מכיוון שהכובשים הקודמים של שטחים אלה -מצרים וירדן – פלשו אליהם ב-1948 בצורה בלתי חוקית, ולא הפעילו בשטח את ריבונותם, שלא זכתה להכרה בינלאומית. האמנה נעשית רלוונטית כאשר כובשים שטח של מדינה החתומה על האמנה – אבל רצועת עזה והגדה המערבית לא הוכרו בשטחים מצריים או ירדניים.

אף-על-פי-כן, מספר ממשלות ישראליות, בזו אחר זו, הסכימו דה-פקטו להחלת תנאי אמנת ג'נבה הרביעית ב-38 השנים האחרונות. וחשוב מכך, שאמנת ג'נבה הרביעית נעשתה אמת-מידה המוכרת בכל העולם, הקובעת את הזכויות ואת האחריות של מדינות במקרים של כיבוש צבאי.

סעיף 6 לאמנה זו קובע במפורש כי "המעצמה הכובשת תהא קשורה במשך זמן הכיבוש, במידה שהיא ממלאת את תפקידי הממשלה באותו שטח…"5  במילים אחרות, מה שיוצר "כיבוש" הוא  התקנות הקודמות בקשר לדיני ומנהגי המלחמה ביבשה (האג 1907) הקובעות כי: "שטח נחשב לכבוש כשהוא נמצא למעשה תחת שלטון צבא האויב". תקנות האג קובעות עוד כי "הכיבוש משתרע רק על שטח שבו הוקם שלטון כזה ושבו הוא ניתן להפעלה".6  מכאן נובע, שאם ממשל צבאי ישראלי אינו מפעיל את סמכויותיו או מיישם "תפקידי ממשלה" ברצועת עזה, סימן הוא שאין כיבוש.

האם הכיבוש הסתיים אחרי אוסלו?

מעניין מאוד לבחון את ההגדרות האלה בקשר למצב ששרר בגדה המערבית וברצועת עזה בתקופה שבה יושמו הסכמי אוסלו. "הצהרת העקרונות" המקורית של אוסלו נחתמה ב-1993, ויושמה לראשונה ב-1994, בהסכם עזה-יריחו. ב-1995 הרחיב הסכם הביניים את היישום הזה על מרכזי האוכלוסייה הפלשתינאית בשאר חלקי הגדה המערבית. מה שישראל עשתה, בעצם, עם הסכמי היישום הללו של אוסלו הוא להוציא את הממשל הצבאי מהשטחים הפלשתינאים ולהחליף אותו ברשות הפלשתינאית בראשותו של יאסר ערפאת. קצינים ישראלים חדלו לשמש ראשי ערים בערים פלשתינאיות; לא היה עוד צורך בממשל אזרחי ישראלי שינפיק רישיונות נהיגה או היתרי בנייה. בעיקרו של דבר, ישראל העבירה סמכויות מסוימות מהממשל הצבאי שלה לרשות הפלשתינאית, להוציא את ענייני החוץ והביטחון החיצוני. תהליך אוסלו לא הקים מדינה פלשתינאית, אבל יהיה קשה לטעון שבאמצע שנות התשעים, כשערפאת שלט בפלשתינאים, הפלשתינאים היו תחת כיבוש צבאי ישראלי.

למעשה, כבר ב-1994 טען ד"ר הנס-פטר גאסר, היועץ המשפטי של הצלב האדום הבינלאומי, שלארגון שלו אין כל סיבה לעקוב אחר מידת הציות של ישראל לאמנת ג'נבה הרביעית ברצועת עזה ואזור יריחו, מכיוון שהאמנה אינה חלה עוד על השטח, עם העברת הניהול של שטחים אלה לידי הפלשתינאים.7  במקרה הטוב, יכולים הפלשתינאים לטעון שאוסלו העמידה אותם במצב משפטי לא ברור, מפני שהם עצמם מפעילים את רוב תפקודי הממשל, ואילו ישראל מחזיקה בידה רק סמכויות שיוריות מעטות.

חשיבותה של טענת "הכיבוש" למאבק המזוין של הפלשתינאים

אם התעוררו שאלות משפטיות כבדות סביב החלת המונח "כיבוש" לגדה המערבית ולרצועת עזה שאחרי אוסלו בשנות התשעים, מדוע התעקשו הפלשתינאים לעשות שימוש במונח זה שוב ושוב? ומדוע כל-כך חיוני בשבילם להעלות את הטענות האלה גם לאחר ההתנתקות מעזה? ראשית, השימוש החוזר ונשנה במונח "כיבוש", ללא הרף, אופייני לדרכי הפעולה של הפלסטינאים לביסוס תביעות רציניות לגבי שטחים שהריבונות עליהם שנויה במחלוקת קשה. כפי שצוין לעיל, מאז 1922לא היה שום ריבון מוכר בגדה המערבית וברצועת עזה. תכנית החלוקה של האו"ם מ-1947 לא יצרה מדינה פלשתינאית חדשה, אבל בעקבותיה באו הכיבושים הבלתי חוקיים של הגדה המערבית ורצועת עזה בידי המדינות הערביות שפלשו לארץ-ישראל ב-1948. במקום להשאיר את השטחים האלה כ"חור שחור" מבחינת הריבונות, עם כמה וכמה תובעי בעלות, הרשות הפלשתינאית שבה ומזכירה לעולם שמדובר ב"שטחים פלשתינאיים כבושים", כדי לתבוע לעצמה זכויות בלעדיות בתוכם, ויוצרת מצג שווא כאילו היו בעבר בריבונות פלשתינאית.

שנית, אזכור מתמיד של "כיבוש" ישראלי מתמשך הוא גם טיעון רב-עָצמה בתקשורת האלקטרונית, שהפלשתינאים אינם מוכנים לוותר עליו כל-כך מהר. טיעון זה מבליט את העמדה שהפלשתינאים הם קרבנות הסכסוך הערבי-ישראלי, ומציג את ישראל בצורה לא חיובית, כשלטון דיכוי. הטיעון טשטש את העובדה שישראל נכנסה לשטחים אלה ב-1967 במלחמת מגן, ובמקום זה מציג אותה כתוקפן. כמו כן, מסייעת תווית ה"כיבוש" להסברה הפלסטינאית לגבי הצורך והכורח בדרך הטרור.

שורשי יצירת ההצדקה לאלימות זו טמונים בהחלטות העצרת הכללית של האו"ם שנתקבלו בתקופת הדה-קולוניזציה. החלטה 2708, למשל, שנתקבלה ב-14 בדצמבר 1970, "חוזרת ומאשרת את הכרתה בלגיטימיות המאבק של העמים הקולוניאליים והעמים הנמצאים תחת שלטון זר להפעיל את זכותם להגדרה עצמית ולעצמאות בכל האמצעים העומדים לרשותם". בתחילת שנות השבעים הזכיר ערפאת פעם אחר פעם החלטות כאלה של האו"ם כאשר ניסה להצדיק מעשי טרור, כגון חטיפות מטוסים. לאחרונה סירבו מדינות ערביות רבות באו"ם להסכים להימנעות גורפת מכל מעשי אלימות נגד אזרחים, כחלק מהגדרה מוסכמת של טרור, מפני שאין הגנה מיוחדת ל"התנגדות לכיבוש". כתוצאה מכך, ברגע שאי-אפשר להגדיר שטח מסוים כ"כבוש", מסירים עלה תאנה ענקי המסתיר אלימות פוליטית.

שינוי מסוג זה היה מעורר בעיות רבות ברשות הפלשתינאית הנוכחית. אמנם כן, מחמוד עבאס הכריז, וחזר והכריז, כי האלימות אינה משרתת את האינטרסים של הפלשתינאים, מפני שהוא סבור שהאינתיפאדה השנייה היתה שגיאה אסטרטגית. אבל אנשי מיליציה רבים בתנועת הפתח של עבאס, וביניהם  גדודי חללי אל-אקצא, עדיין מאמינים בשימוש באלימות פוליטית. יתר על כן, במקום להתמודד עם החמאס, החליט עבאס לשתף את התנועה המיליטנטית הזאת ברשות הפלשתינאית, עם הבחירות בינואר 2006. אז לא תזדקק עוד הרשות הפלשתינאית לטיעון של הכיבוש לצורך האסטרטגיה שלה נגד ישראל, אלא כדי לספק כיסוי פוליטי לשותפים הפוליטיים הבאים שלה, שהבהירו כי לא יוותרו על מה שהם מכנים "המאבק המזוין נגד ישראל". גם החמאס מסווה את הצידוק שלו לאלימות בשפה של "כיבוש", כמו ערפאת לפני שלושים שנה.

כיצד על ישראל להגיב על האשמת הכיבוש

מאלפת העובדה שמגוון רחב של דוברים פלשתינאים טוענים כי רצועת עזה עדיין "כבושה", אף-על-פי שהם מקיימים שם שלטון עצמי, ושהנוכחות האזרחית והצבאית הישראלית אינה קיימת עוד בשטח. המשמעות היא שה"כיבוש" איננו הגדרה משפטית מובהקת אלא כלי פוליטי שנועד לשרת באופן גלוי את סדר-היום הדיפלומטי והצבאי של אש"ף נגד ישראל.

הדרך הטובה ביותר שבה תוכל ישראל להתמודד עם השימוש הפלשתינאי בהאשמת הכיבוש כדי להשיג כיסוי פוליטי לאלימות, היא לבסס את טיעוניה על ההסכמה הבינלאומית הגוברת והולכת נגד טרור – יהיה אשר יהיה הצידוק שניתן לו – מפני ששום עניין פוליטי אינו יכול להסביר או להצדיק בצורה לגיטימית רצח אזרחים חפים מפשע בכוונה תחילה בהתקפות טרור המתנהלות בשמו של עניין זה.

יכול להיות שהמגבלות שממשיכה ישראל לקיים על המרחב האווירי והמים הטריטוריאליים של רצועת עזה אינן מוצאות חן בעיני הפלשתינאים. אבל גם מצרים קיבלה עליה מגבלות על ריבונותה בחצי-האי סיני, שהן תוצאת סידורי ביטחון שנקבעו בהסכם השלום מ-1979. איש לא יטען שהמגבלות על סמכויות הממשל המצרי הן צורה של "כיבוש". במרחב האווירי הצפוף באירופה ישנן מדינות קטנות רבות שאינן יכולות לשלוט במרחב האווירי שלהן בכוחות עצמן, והן נאלצות לתאם את התעבורה האווירית שלהן עם שכנות גדולות יותר, כדי למנוע התנגשויות של מטוסים. קשה לומר שהריבונות שלהן נפגעת משיתוף-הפעולה הזה.

נוסף על כך, לישראל יש דאגות ביטחון לגיטימיות, נוכח ההיסטוריה של הפרות סידורי הביטחון בהסכמי אוסלו על-ידי הפלשתינאים, וביניהם ניסיונות בולטים של הרשות הפלשתינאית לייבא נשק דרך הים בצורה בלתי חוקית, על אניות כגון ה"סנטוריני" ו"קארין A". ובכל זאת, ממשלת ישראל הוכיחה שהיא לא תנצל לרעה את הסמכויות שיש לה עדיין מחוץ לרצועת עזה, כפי שאפשר להיווכח מנסיגתה מציר פילדלפי בין עזה למצרים, ומנכונותה להרשות לפלשתינאים להקים נמל בעזה. אם ישראל תמצא בכל זאת שהיא חייבת להיכנס לרצועת עזה כדי לדכא איום טרוריסטי, היא לא תעשה זאת כמעצמה כובשת לשעבר אלא כמדינה המגִנה על עצמה מפני איום מידי הנשקף לה משָכן, לפי סעיף 51 למגילת האו"ם.

מעבר למאבק ההסברתי בין שני הצדדים, ישנן סוגיות רציניות שישראל תיאלץ לפתור אותן בכל הנוגע לרצועת עזה. ייתכן שלישראל אין עוד אחריות הומניטרית פורמלית כלפי האוכלוסייה האזרחית של עזה, אבל היא צריכה לשאוף בכל זאת להפעיל כמה מסמכויות אלה, אם תתבקש על-ידי הפלשתינאים עצמם. במקרה כזה תפעל ישראל כמדינה שכנה, כפי שפעלה טורקיה לאור מצב חירום הומניטרי בכורדיסטן העיראקית, או צ'אד, בקשר לחבל דארפור בסודן. ישראל לא תאפשר כניסתם של פליטים פלשתינאים, אבל היא יכולה להעניק גיבוי למאמצים הומניטריים בינלאומיים של מדינות אחרות וסוכנויות בינלאומיות, וזאת על אף סיום סמכויותיה בעזה אחרי השלמת ההתנתקות.

הערות

• 1. "Palestinian FM: Pullout Will Not End Gaza Occupation, Agence France Presse, August 9, 2005; https://www.dailystar.com.lb/article.asp?edition_id=10&categ_id=2&article_id=17458.
• 2. Saeb Erekat, "Gaza Remains Occupied," Bitterlemons.org, August 22, 2005; https://www.bitterlemons. org/previous/bl220805ed30.html#pal2.
• 3. "An Interview with Hamas Leader Dr. Mahmoud Al-Zahar," Asharq Al-Awsat (London), August 18, 2005; MEMRI, Special Dispatch Series, No. 964, August 19, 2005; https://memri.org/bin/articles.cgi? Page=archives&Area=sd&ID=SP96405.
• 4. Khaled Abu Toameh, "Abbas: Gaza Withdrawal Only First Step," Jerusalem Post, August 15, 2005; https://www.jpost.com/servlet/Satellite?pagename=JPost/JPArticle/ShowFull&cid=1124072335137&p=1119925650407.
• 5. International Committee of the Red Cross, The Geneva Conventions of August 12, 1949 (Geneva: ICRC, 1997), p. 156.
• 6. Ruth Lapidoth, "Unity Does Not Require Uniformity" Bitterlemons.org, August 22, 2005.
• 7. Dore Gold, "From 'Occupied Territories' to 'Disputed Territories,'" Jerusalem Viewpoints No. 470, January 16, 2002; https://jcpa.org/jl/vp470.htm.
•