מבלי שידעתם: מחבלים ישראלים עתידים להשתחרר לתוך המדינה | רשימת המחבלים שעתידים להשתחרר במסגרת העיסקה לשחרור 33 חטופים בעזה מעוררת חלחלה. את רבים מהמחבלים אני "מכיר," אם מתקופת השירות שלי בפרקליטות הצבאית, ואם מהליווי של נפגעי טרור מאז פרישתי.
בעוד שלא ניתן להתעלם מהפגיעה הקשה לביטחון המדינה ואזרחיה שעלול להיגרם מכלל המשוחררים – במסגרת הדיון בקבינט עובר לאישור העיסקה, ציין ראש השב"כ ש-82% אחוזים ממשוחררי עיסקת שליט חזרו לטרור – לנתון זה יש להוסיף מחדל מתמשך של שרי הפנים בישראל הנמשך למעלה מ-20 שנה.
רשימת המחבלים שעתידים להשתחרר במסגרת העיסקה כוללת לא פחות מ-73 מחבלים שמחזקים באזרחות או תושבות ישראלית. מתוך אותה רשימה, 21 מחבלים נושאים עונש מאסר עולם – כלומר רוצחים. מתוכם, שמונה מחבלים עתידים להשתחרר לישראל (בתוך קווי שביתת הנשק משנת 1949), ואילו היתרה אמורים להיות מגורשים, כאשר בשלב זה לא ברור לאן. חמישה מתוך השמונה הם בעלי שיוך ארגוני לחמאס והשאר לארגון הפת"ח. כל השמונה נעצרו בין השנים 2001 ל- 2003, בזמן מתקפת הטרור שיזם הרש"פ, החל מספטמבר 2000.
חוקי מדינת ישראל קובעים כי ביחס לבעלי אזרחות וביחס לאלה שמחזיקים בתושבות קבע, לשר הפנים נתונה הסמכות לבטל אזרחות או תושבות לכל מי שהפר אימונים למדינה וביצע עבירות טרור. סמכות זו קיימת מלפני שנים רבות, ונכון וראוי היה להפעילה ביחס לכל אזרח או תשוב שמורשע בביצוע עבירת טרור.
רשימת המחבלים העתידים להשתחרר במסגרת העסקה הנוכחית חושף את המחדל הגדול, היות ומחבלים אלה עדיין מחזיקים באזרחות או בתושבות הישראלית שלהם.
כך המחבל נסים זעתרי. זעתרי היה מבין המתכננים והמוציאים אל הפועל של הפיגוע בקו 2, בשכונת בית ישראל שבירושלים, באוגוסט 2003 בו נרצחו 23 בני אדם, ובכלל זה שמואל טאובנפלד ושמואל זרגרי, בני שנה אחת בלבד.
לצד זעתרי ישתחרר לישראל כך גם פהמי משאהרה. משאהרה, יחד עם אחיו (רמאדאן משאהרה שעתיד להיות מגורש), תכננו והוציאו אל הפועל את הפיגוע בקו 32א, בשכנות גילה, ביוני 2002 ושבו נרצחו 19 בני אדם.
המניעה המשפטית
למרות שהסמכות לפעול לביטול אזרחות ותושבות של מחבלים הייתה קיימת, במשך שנים רבות, אנשי הייעוץ המשפטי לממשלה מנעו משרי הפנים מלהפעיל את סמכויותיהם. על חסם זה התגברו, לכאורה, בשנת 2006, אז נאותו גורמי היועץ המשפטי לאפשר לשר הפנים לפעול לשלילת תושבותם של מספר מחבלים, וביניהם שלושה מחבלים, שהחזיקו בתושבות ישראלית, שהתמנו לתפקיד שרים בממשלת החמאס שקמה בעקבות הבחירות ברש"פ בשנת 2006.
בעוד שגורמי הייעוץ המשפטי לממשלה השתכנעו ואיפשרו לשר הפנים לממש את סמכויותיו, לשופטי בג"ץ ההסדר לא היה נראה. במשך למעלה מעשור, שופטי העליון גררו את הדיונים בסוגיה, ובסופו של דבר בשנת 2017, החליטו השופטים לבטל את המהלך.
תיקוני לחוק שנחקקו על מנת לתת מענה להסתייגויות אותן הציגו השופטים, נתקלו בקשים, כאשר בסופו של דבר, ההתעקשות המיותרת של גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה על נקודה אחת הביא לריקון הסמכות מתכולתו.
גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה התעקשו להוסיף הערה לחוק, ולפיה אם יוותר המחבל נשוא ההליך חסר אזרחות, אזי מחבות המדינה ליתן בידיו היתר לישיבת קבע בישראל, ואם תישלל תושבותו הקבע של מחבל, אזי ייתן בידו היתר לישיבה ארעית. כך או כך, גזירת גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ושופטי בג"צ על הציבור ועל אזרחי מדינת ישראל הייתה להשאיר את המחבלים במדינה, ובכל מחיר.
ביטול אזרחות בראי הדין הבינלאומי
הוראת הדין הבינלאומי המשמעותית ביותר לעניינו היא סעיף 8 לאמנה בדבר צמצום חוסר אזרחות משנת 1961. סעיף זה מסדיר את המצבים שבהם רשאית מדינה לפעול לשלילת אזרחותו של אדם, בהתקיימן של נסיבות מסוימות. הגם שהנחת היסוד של הסעיף היא שאין מקום לשלילת אזרחות מאדם אם הביטול ישאיר אותו ללא אזרחות, הסעיף מבהיר שישנם מצבים חריגים שבהם מותר לבטל אזרחות גם אם הביטול ישאיר את האדם ללא אזרחות.
וכך קובע סעיף 8(3):
3. Notwithstanding the provisions of paragraph 1 of this Article, a Contracting State may retain the right to deprive a person of his nationality, if at the time of signature, ratification or accession it specifies its retention of such right on one or more of the following grounds, being grounds existing in its national law at that time:
(a) that, inconsistently with his duty of loyalty to the Contracting State, the person
(i) has, in disregard of an express prohibition by the Contracting State rendered or continued to render services to, or received or continued to receive emoluments* from, another State, or
(ii) has conducted himself in a manner seriously prejudicial to the vital interests of the State;
(b) that the person has taken an oath, or made a formal declaration, of allegiance to another State, or given definite evidence of his determination to repudiate his allegiance to the Contracting State.”
בהתאם להוראות הסעיף, ניתן לשלול אזרחותו של אדם, גם אם ההחלטה תשאיר אותו חסר אזרחות, אם הוא הפר אמונים למדינה, ומתוך הפרה של איסור מפורש קיבל או המשיך לקבל תגמול כספי/משכורת מישות אחרת, או פעל באופן שיש בו משום פגיעה באינטרסים החיוניים של המדינה.
היסודות של הוראות אלה היו מגולמות בחוק הקיים, ואף חוזקו בתיקון נוסף לחוק שנחקק בשנת 2023, שעליו נרחיב בהמשך.
אף ללא רכיב של התשלומים, גם החלופה השנייה של הסעיף, שמאפשר שלילת אזרחותו של אדם אשר נשבע אמונים או הצהיר באופן רשמי על נאמנותו למדינה או ישות אחרת, רלוונטית לעניינו.
מחקר שפורסם בשנת 2022 על ידי שני מכונים מחקר העוסקים בסוגיית חוסר אזרחות, שם דגש על בחינת ההסדרים ב-190 מדינות בעולם ביחס לשלילת אזרחות בגין עילה של הפרת אמונים. מהמחקר עלו, בין היתר, שלוש נקודות חשובות ביותר:
- מתוך 190 המדינות שנבדקו, ב-134 מדינות ישנם הסדרים לשלילת אזרחות בעילה של הפרת אמונים.
- מתוך 134 המדינות האלה, ב-98 מדינות ניתן לשלול אזרחות גם אם כתוצאה מכך ייוותר האדם חסר אזרחות.
- מתוך 134 המדינות האלה, ב-101 מדינות מתקבלת ההחלטה בדבר שלילת האזרחות על ידי ראש המדינה/הממשלה/שר מוסמך. רק במיעוט קטן מאוד של המדינות – 14 – ההחלטה בדבר שלילת אזרחות מתקבלת על ידי בית המשפט.
הצטרפה לדעא"ש והבריטים שללו את אזרחותה
שמימה בגום נולדה באנגליה להורים שהיגרו מבנגלאדש. בגיל 15, היא החליט לעזוב את בית הוריה ולנסוע לסוריה, כדי להצטרף לדעא"ש. תוך זמן קצר, התחתנה עם פעיל דעא"ש. כאשר הרשויות בממלכה המאוחדת גילו את הדבר, החליט מזכיר המולדת (The Home Secretary), לבטל את אזרחותה, זאת מבלי שהוכח, ואפילו מבלי שנטען, שהיא השתתפה בפעילות הטרור של דעא"ש. באותה שעה לא הייתה לבגום אזרחות אחרת, והיא נותרה חסרת אזרחות. למרות שבגום ניסתה לערער על ההחלטה, ואף התקיימו הליכים רבים בעניינה בכל הערכאות הרלוונטיות, ההחלטה נותרה בעינה.
רוצחים ומתעשרים
כפי שידוע, הרשות הפלסטינית משלמת תגמולי טרור לכל המחבלים הפלסטינים שנעצרים על ידי ישראל. מה שפחות מוכר, הוא שהרש"פ משלמת תוספת מיוחדת, דווקא למחבלים בלעי אזרחות או תושבות ישראלית. מטרת התוספת היא לעודד ולתמרץ, באופן נקודתי, את המחבלים הישראלים ליטול חלק במאבק הפלסטיני נגד קיומה של מדינת היהודים. להבדיל מהמחבלים שמקום מגוריהם ביו"ש או רצועת עזה, למחבלים הישראלים יש יתרון אדיר שמוענק להם מכוח מעמדם: חופש תנועה בכל המדינה.
ולמותר לציין, הן זעתרי והן משאהרה ניצלו את מעמדם בישראל, ותעודת הזהות הישראלית שבהן החזיקו, על מנת להוציא אל הפועל את הפיגועים.
בהתאם לכללים שנקבעו בחוק של הרש"פ (חוק האסירים והאסירים המשוחררים, משנת 2004) והתקנות שהותקנו מכוחו, לזעתרי ולמשאהרה שולמו מעל מיליון ₪, והכל כפרס על רצח יהודים.
כדי לתת מענה מיוחד לתגמולים שמשלמת הרש"פ למחבלים הישראלים, הנחקק בפברואר 2023 תיקון לחוק האזרחות ולחוק הכניסה לישראל (התיקון זכה לתמיכה של 94 חברי כנסת), שכותב מאמר זה היה מבין יוזמיו. התיקון אפשר מסלול מהיר לביטול אזרחות או תושבות, ככלל שהמחבל נשא עונש מאסר וקיבל תשלום מהרש"פ. התיקון אף הוסיף קביעה שברור מעליה, ולפיה מחבל שמחזיק, באופן פורמאלי במעמד בישראל, אך, הלכה למעשה רואה עת עצמו כ"פלסטיני," ביצע מעשי טרור, כ"פלסטיני," וקיבל תשלום מהרש"פ "כפלסטיני," כפרס על ביצוע מעשה טרור, ייראה כפלסטיני.
למרות שבידי שר הביטחון דאז, גלנט, הצטברו ראיות על תשלומים של הרש"פ למחבלים ישראלים, שאותם פעל לתפוס מכוח הסמכויות הנתונות לשר הביטחון בחוק המאבק בטרור, מערכת הביטחון סירבה, על בסיס ויכוח מיותר, להביא את הראיות לידיו של שר הפנים. שר הפנים מצידו, לא שש במיוחד להפעיל את סמכויותיו, ולכן גם לא התעקש.
בעוד שר הביטחון ושר הפנים התקוטטו ביניהם, המחבלים הישראלים, כמו זעתרי, משאהרה ועשרות רבות כמותם, המשיכו בחגיגות.
הדרך קדימה
הגם שעל החלב שכבר נשפך, ועל ההזדמנויות שהיו למדינת ישראל לפעול לביטול אזרחותם או תושבותם של המחבלים הישראלים, אין טעם מיוחד לבכות, הרי שהעיסקה לשחרור החטופים הנוכחית חייב להיות קו פרשת מים.
כאמור לעיל, במסגרת העיסקה עתידים להשתחרר מבתי הסוהר 73 מחבלים ישראל. מתוכם 45 ישתחררו לתוך ישראל, ואילו היתרה 28 מחבלים יגורשו לחו"ל, אם באופן זמני (3 מחבלים) ואם לצמיתות (25 מחבלים).
גם אם לא פעלה מדינת ישראל, באופן כללי, ושרי הפנים, בפרט, עד כה בכדי לממש את סמכותם וחובתם, הרי שהעיסקה, מחייבת שינוי מדיניות.
כפי שכבר צויין, במסגרת העיסקה הזאת, ויתרה מדינת ישראל על האפשרות להחזיר את המחבלים לכלא, באם יפרו את תנאי שחרורם. אם המחבלים שמגורשים לחו"ל ימשיכו להחזיק במעמדם, הרי שאם יחליטו לחזור, ייתכן ולא יהיה ניתן לסרב להם כניסה. לכן, ביחס למחבלים שיגורשו לחו"ל, ובוודאי אלה שיגורשו לצמיתות, הרי שבכדי לתת תוקף, משפטי ומוסרי, לגירוש, אין ממנוס אלא מלפעול, ולאלתר, לביטול אזרחותם או תושבותם.
ביחס למחבלים שישתחררו לישראל, אומנם הוסכם שלא לגרשם, אך איש לא התחייב שמחבלים אלה ימשיכו לשמור על מעמדם כאזרחים או תושבי ישראל. לכן, גם בעניינם, מחובתו של שר הפנים ליזום הליכים מיידים בכדי לבטל את מעמדם. לכל היותר, ניתן ליישם את עצת אחיתופל, עליה התעקשו גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, ולהעניק להם סוג של תושבות ארעית, ולשלול את כל הזכויות שעלולות להתלוות למעמד זה.
אם גורמי הייעוץ המשפטי או שופטי בג"צ יחליטו לצדד במחבלים, ולמנוע את מימוש העיסקה, על כל משמעויותיו, אזי ידעו משפחות החטופים וידע הצביור לעבר מי להפנות אצבע מאשימה.
הרתעה בראש ובראשונה
האפשרות לשלול אזרחות או תושבות ממחבלים ישראל הינה כלי הרתעתי מהמעלה הראשונה. על פי הניסיון, ועל פי עמדת גורמי הביטחון שהוצגה במסגרת הדיונים לתיקון חוק האזרחות וחוק הכניסה לישראל, הרי שמדובר בסנקציה שממנה קיים חשש של ממש בקרב המחבלים ומשפחותיהם. למרות עוצמתו הפוטנציאלי של הכלי, כל עוד הוא נותר כאבן שאין הופכין, איבדה מדינת ישראל יכולת הרתעתית חשובה ביותר. טבח השבעה באוקטובר והחטיפה של מעל 250 בני אדם היווה נקודת תפנית. אם שר הפנים, גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה ושופטי בג"צ לא יתנהגו אחרת מכפי שנהגו עובר לטבח, זאת תהיה הוכחה שגורמים אלה עדיין שבויים בקונספציות השגויות שהובילו לטבח. בדומה לגבורת הלוחמים בקרובות, גם בהקשר הזה הגיע המועד להחזיר מלחמה שערה.
