תוכנית הבינוי אי-1 לבניית 3,500 יחידות דיור על שטח של 12 אלף דונם בין מעלה אדומים לירושלים, היא כנראה תוכנית הבינוי הכי קונסנסואלית, ב'שטחים', בקרב ממשלות ישראל לדורותיהן. מי לא תמך בה והפליג בשבחה ובנחיצותה האסטרטגית? יצחק רבין (בשתי ממשלותיו) בנימין נתניהו לאורך כל כהונותיו, שמעון פרס ויצחק שמיר ואהוד אולמרט, ואריאל שרון ואהוד ברק. אלא שלצד זאת, ולמרות היותה 'הקונסנסואלית' מכולן, היא גם התוכנית שצברה עד כה הכי הרבה שנות הקפאה.
באפריל 1994, שנה וחצי לפני שנרצח, מסר רהמ"ש יצחק רבין לראש עיריית מעלה אדומים בני כשריאל את מסמכי הסיפוח של שטחי אי-1 לעירו, אולם מאז – כבר 28 שנה – בשל לחצים כבדים של הקהילייה הבינלאומית בראשות ארה"ב – התוכנית מוקפאת ומקודמת ב'צעדי צב'.
הרגעים, שבהם היה נדמה לעיתים שהיא מתקדמת מהר יותר בערוצי התכנון, היו תמיד לפני מערכות בחירות בישראל; כחלק מ'המשחק הפוליטי', ופעם אחת בנובמבר 2012, במסגרת צעדי תגובה של ישראל על החלטת העצרת הכללית של האו"ם להכיר ב'מדינת פלסטין' כמדינה משקיפה שאינה חברה מלאה באו"ם. בכל המקרים הללו – התוכנית הוקפאה מחדש כעבור זמן קצר.
עכשיו עלתה התוכנית מעוררת המחלוקת פעם נוספת לכותרות, כאשר בית המשפט המחוזי בירושלים, נענה לעתירה מנהלית של ראש עיריית מעלה אדומים בני כשריאל וחייב את הדרג המדיני – שר הבטחון בני גנץ ורהמ"ש נפתלי בנט – לכנס את ועדת המשנה להתנגדויות של מועצת תכנון עליונה יו"ש, כדי להמשיך בהליך שמיעת ההתנגדויות של השמאל והפלסטינים לתוכנית וכדי לאפשר לאנשי מעלה אדומים להשיב לטענות אלה.
הליך שמיעת ההתנגדויות עצמו חודש במפתיע אחרי הקפאה ארוכה, בשלהי תקופת נתניהו, ערב אחת ממערכות הבחירות האחרונות. בפברואר האחרון, במענה ללחץ מדיני, שוב הוקפאו הדיונים על ידי גנץ ובנט. כשריאל טען בבית המשפט, שלא יתכן להפסיק הליך כזה בעיצומו לאחר שכבר החל, וכי אם הדרג המדיני מבקש להפעיל שיקול מדיני, עדיין עומדת בפניו אפשרות כזאת בשלבים מתקדמים יותר של 'שרשרת האישורים', למשל – בשלב 'מתן התוקף' לתוכנית. כאמור בית המשפט נענה לבקשת כשריאל ובראשית יולי ימשך הליך הדיון בשמיעת ההתנגדויות לתוכנית אי-1 – צעד קטן נוסף במסלול המכשולים, בעיקר המדיני, שמצפה לתוכנית.
***
מה היא תוכנית אי-1? מדוע היא מוקפאת בפועל כבר 28 שנה? מה יש בה שכה מסעיר את הפלסטינים? ומדוע הקהילה הבינלאומית רואה בה 'מכשול לשלום' ו'טריז בתוכנית להקמת מדינה פלסטינית'?
פרטי התוכנית
תוכנית הבנייה הישראלית המכונה אי-1, בין ירושלים לבין מעלה אדומים, משתרעת על שטח של כ-12 אלף דונם, רובו אדמות מדינה, מצפון וממערב לכביש ירושלים – מעלה אדומים. באמצעות התוכנית, ישראל מבקשת לחבר את מעלה אדומים, שהוקמה ממזרח לירושלים, לפני למעלה מ-40 שנה, ושבה חיים כיום כ-40 אלף תושבים, עם רכס הר הצופים שבתחום שיפוט ירושלים.
בשטח אי-1 מתוכננות שלש שכונות מגורים ואיזור מסחר תעשייה ומלונאות. בפועל קודמו תכנונית רק שתי שכונות מגורים שבהן עתידות לקום כ-3,500 יח"ד. התוכנית מהווה חלק מתפישת ההתיישבות הישראלית של 'ירושלים רבתי', שנוגעת לאזור 'עוטף ירושלם', מסביב לגבולות העיר כפי שנקבעו על ידי ישראל לאחר מלחמת ששת הימים. מעטפת חיצונית זו הוגדרה בהחלטות הממשלה ועל ידי ועדות ממשלתיות, כמו גם על ידי ועדות מומחים שונות, כתחום 'מטרופולין ירושלים'[1].
'המטרופולין הירושלמי', או בלשון אחרת 'ירושלים רבתי', יונקים את כוחם הפורמלי מזיקות רבות – בשורה של תחומי חיים – שהתקיימו ועדיין מתקיימים בין ירושלים בגבולותיה המוניציפליים , לבין השטח שסובב אותה. בסוף שנות התשעים של המאה הקודמת ניסתה ממשלת ישראל למסד את הקשר הטבעי בין ירושלים לבין היישובים הסובבים אותה. ממשלת נתניהו הראשונה החליטה להקים לעיר ירושלים וליישובים היהודיים במטרופולין שלה עיריית גג משותפת, שתנהל את העיר ואת יישובי עוטף ירושלים, אולם מסיבות מדיניות, ההחלטה לא בוצעה, בעיקר בשל התנגדות ארה"ב.[2]
שטחי אי' 1, כמו מעלה אדומים עצמה, הכלולים בתחום 'מטרופולין ירושלים הוכנס לתוואי גדר הבטחון, אולם, בפועל, מעלה אדומים ואיזורי אי-1 לא הוקפו בגדר – אף זאת, בשל לחצי ארה"ב ומדינות אירופה. הללו חוששות, כי הגדר, לבד מעניין הבטחון, תסמן כבר עתה, בטרם מו"מ, את הגבול העתידי של ישראל באיזור זה, מהלך לו האמריקנים מתנגדים בתוקף.
מדוע הפלסטינים וחלק מהקהילייה הבינלאומית מתנגדים לתוכנית?
הטענה המרכזית של מתנגדי התוכנית גורסת שבניית אי-1 תקטע רצף בינוי ותנועה פלסטיניים בין רמאללה לבין בית לחם, מצפון לדרום, באופן שיסכל בעתיד הקמת מדינה פלסטינית על כל שטחי יהודה ושומרון. ארה"ב וחלק ממדינות האיחוד האירופי מצדדות בעמדת הפלסטינים. לטענתם, מימוש התוכנית יהווה מעשה חד צדדי, וקביעת עובדה בלתי הפיכה, בשטח שגורלו צריך להיות מוכרע במו"מ בין הצדדים.
גישת ישראל
כל ממשלות ישראל, מאז ימי יצחק רבין ועד ממשלת בנט, תומכות עקרונית בתוכנית מתוך הבנה שיש לשאוף ליצירת רצף אורבני ישראלי בין ירושלים לבין מעלה אדומים, בואכה ים המלח וקו הירדן. עמדה זו היא כאמור חלק מתפישת 'ירושלים רבתי'.
בשיחות עם גורמים בינלאומיים ישראל מצביעה על כך, כי במרחב שבין מעלה אדומים לירושלים לאורך כביש ירושלים – יריחו, ובאזור תוכנית אי-1, מתנהלת לאורך שנים רבות בנייה לא חוקית פלסטינית בהיקפים נרחבים. פעילות בלתי חוקית זו, באיזורי סי, הנתונים לשליטה בטחונית ואזרחית ישראלית, כבר צמצמה באופן משמעותי את רוחב המסדרון שבו עובר הכביש העורקי המרכזי בין ירושלים לבין מעלה אדומים. בניה בלתי חוקית נוספת, מאיימת לקטוע ובעתיד אולי למנוע, את הרצף הישראלי בין שתי הערים.
על פי התפיסה הישראלית, הימנעות מיצירת רצף התיישבותי ישראלי בין אזור ירושלים ממערב, לבין אזור מעלה אדומים, בואכה ים המלח, ממזרח, תביא בהכרח ליצירת רצף אחר, מתחרה, פלסטיני, מצפון לדרום, שיקטע את התוכניות לרצף הישראלי. ישראל מתקשה מאד כיום לפעול נגד רצף פלסטיני כזה – למשל בפרשת חאן אל אחמר – זאת, בשל עמדת הקהיליה הבינלאומית, שבולמת פעילות נגד הבנייה הבלתי חוקית באיזור. יתרה מזאת: האירופאים מעורבים בפעילות בנייה בלתי חוקית בשטחי סי, ורבות דובר על כך בחודשים האחרונים.
תחרות משיכת החבל
אם צריך לתמצת את המחלוקת האמיתית בין הצדדים, מבלי להצטעצע בניסוחים הפורמליים שאליהם נצמדים 'השחקנים' במחלוקת: אי-1 היא תוכנית אסטרטגית שמימושה או אי מימושה קריטי בעיני שני הצדדים: מי שתומך במדינה פלסטינית, מתנגד בדרך כלל לאי-1. מי שמתנגד למדינה פלסטינית – תומך בבנייה באי-1. הסיפור הוא סיפור של תחרות ומשיכת חבל בין שני רצפים אורבאניים – ישראלי ופלסטיני. הפלסטינים מבקשים ליצור רצף בינוי משלהם מצפון לדרום. ישראל מבקשת ליצור רצף בינוי משלה, ממערב למזרח. השאלה היא: מי יקדים את מי ויחסום את האחר? בינתיים, הפלסטינים גוברים עלינו במאבק על השטח, אם כי 'בנקודות' ולא ב'נוק אאוט'. הם – גם מונעים מאיתנו בניה, וגם מצליחים, במקביל, לצמצם, על פי תוכנית סדורה, באמצעות בניה לא חוקית, את רוחב המסדרון שנותר לבנייה ישראלית לאורך כביש ירושלים – יריחו.
האם מערכת של כבישים, גשרים ומנהרות יכולה לפתור את הפלונטר?
ישראל מציעה לפלסטינים פתרון, כדי לשמור על רצף תחבורתי בין צפון הגדה לדרומה. הפתרון שישראל מציעה לפלסטינים הוא שימוש ב'כביש מרקם החיים'. תוואי הכביש השלם חולף מצפון לדרום בין ירושלים לבין גוש אדומים, ומקשר בין צפון הגדה ודרומה. תיאורטית – התוואי הזה יכול לאפשר לפלסטינים תנועה חופשית מאזור רמאללה לאזור בית לחם. (הקרקעות שעליהן אמור להיסלל הכביש הופקעו לפני 15 שנה ע"י ישראל מאדמות אבו דיס, א-סוואחרה א-שרקיה, נבי מוסא וחאן אל אחמר).
אלא שגם סיפור הכביש הזה הפך זה מכבר לפוליטי. כשרהמ"ש דהיום, נפתלי בנט, כיהן כשר בטחון (מרץ 2020) הוא אישר לביצוע את פרוייקט 'כביש הריבונות'. מדובר למעשה באותו כביש המכונה 'כביש מרקם החיים', והוא אמור לאפשר לפלסטינים לנוע בין הכפר הפלסטיני א-זעים לאיזור ענתא מבלי לעבור באיזורי ההתיישבות היהודית.
כביש מרקם החיים, כבר סלול בחלקו, מצומת חיזמה עד צומת א-זעים – בשני מפלסים – אחד מהם, תת קרקעי (במנהרה) – כדי להפריד בין תנועת ישראלים לתנועת פלסטינים. אלא שהמשכו, מצומת א-זעים עד לעזרייה – עדיין לא נסלל ומעוכב שנים ארוכות. בנט, עוד כשר בטחון, אמנם אישר את ביצוע ההמשך הזה, כבר לפני שנתיים, אך הכביש לא נסלל. אחת הסיבות לכך: חלקים בקהילייה הבינלאומית שמתנגדים להשלמתו, חוששים שהוא עלול לסייע לישראל בטענתה, שיש פתרון תחבורתי לבעיית הרצף הפלסטיני שמטרפדת כיום את בניית השכונה היהודית באי-1.
חלק מהפלסטינים, מתנגדים להשלמת כביש מרקם החיים גם מכיוון שלא ניתן לדבריהם להסתפק בקשר תחבורתי בלבד בין צפון הגדה לדרומה והקשר לדבריהם צריך להיות קשר של בינוי אורבאני. ישראל מצידה טוענת שהעקרון המובנה בתפישת הכביש – ככלי שאינו תחבורתי בלבד, אלא נועד גם לפתרון בעיות מדיניות – התקבל לראשונה דווקא על ידי הרשות הפלסטינית, כאשר במסגרת הסכמי אוסלו, נציגי הרש"פ הסכימו לכינון 'המעבר הבטוח' בין עזה לגדה (מדובר בכביש רחב שתוכנן לשמש כמעבר יבשתי מיהודה ושומרון לעזה, ולהוות תחליף לרצף טריטוריאלי)
פתרון תחבורתי נוסף מול הטיעון הפלסטיני נגד בניית אי 1, אמור לספק עוד כביש, מזרחי יותר – כביש 80 – שהיה אמור להיסלל מזרחית למעלה אדומים. גם לכביש זה מתנגדים הפלסטינים מטעמים דומים. וגם הוא לא נסלל עד היום.
המימד הבטחוני
נשיא המדינה לשעבר, ראובן ריבלין, העריך לפני שנים רבות בעת שכיהן כיו"ר הכנסת, שאם יצחק רבין היה בחיים, הוא היה נותן הוראה בלתי מתפשרת לבצע את אי-1. ואכן, לרהמ"ש המנוח רבין מיוחסת הממרה, כי ויתור על בניית אי-1 ינתק את מעלה אדומים מירושלים ועלול להפוך את מעלה אדומים למה שהיה הר הצופים בין 1948 ל-1967. באותן שנים היה הר הצופים, מובלעת ישראלית בלב איזור ערבי, כשכביש צר בלבד משרת את הקשר עימו. רבין הביע חשש שאם מדינת ישראל לא תדאג לחבר את ירושלים למעלה אדומים ברצף התיישבותי יהודי, גורלה יהיה כגורל הר הצופים. רבין שנרצח כידוע ע"י מתנקש יהודי, היה ראש הממשלה הראשון שקידם את התוכנית לבינוי אי-1 במטרה לייצר את אותו רצף.
צוות מומחים חוץ–ממשלתי, שהורכב בעיקר מאנשי מקצוע בתחום התכנון האורבני ובתחום הצבאי, המליץ לממשלה, כבר בראשית שנות ה–2000 , להתוות את קו הגבול של ירושלים באופן שתובטח רציפות אורבנית של שכונות יהודיות. במסמך סודי שהגיש הצוות לממשלת שרון, ושבפועל הפך באותה עת למסמך מתווה מדיניות בעבור הדרג המדיני, נכתב בין היתר: "בין בגבול המותווה בהסכמה, ובין בגבול שאינו מותווה בהסכמה, ייכללו בירושלים הישראלית רוב יישובי הלווין היהודיים הסובבים את העיר (מעלה אדומים, גבעת זאב ויישובים קהילתיים קטנים יותר). מתווה קו הגבול צריך להבטיח עתודות קרקע להמשך הגידול של האוכלוסייה היהודית באזורים של ירושלים המורחבת… קו הגבול צריך לעמוד במצבים משתנים של מתח ביטחוני ולאפשר במידת הצורך בקרה, סגירות, ו/או הפרדה בין האוכלוסיות… קו הגבול של ירושלים יכלול בתוכו, ככל שניתן, שטחים השולטים טופוגרפית על שכונות יהודיות… קו הגבול של ירושלים יבטיח רציפות פיזית של שכונות יהודיות".
יצויין כי בהמלצות צוות המומחים הנ"ל, שאומצו כאמור על ידי הדרג המדיני נכתב עוד: "יש לאפשר לאוכלוסייה הפלסטינית לשמור על קשר תחבורה רציף בין בית לחם לרמאללה מחוץ לגבולות ירושלים. במידת הצורך ייעשה שימוש בגשרים או במנהרות ללא העברת בעלות, על מרחבים עיליים או תחתיים מעל המנהרות או מתחת לגשרים". המלצה זו היא בעלת חשיבות מרובה ונוגעת ישירות לטענה המושמעת בעולם, כי תכנית אי–1 קוטעת רצף פלסטיני בין צפון הגדה לדרומה.
מכל מקום – הצורך בעומק אסטרטגי, כחלק מגבולות בני הגנה, מקובל גם היום על מרבית אנשי המקצוע בתחום הביטחון והצבא בישראל. עומק זה כולל בין היתר מרחב לחימה מספיק, שבו ניתן לפרוס כוחות מגן שיוכלו לתמרן בתוכו, כוח עתודה שבמידת הצורך ינחית מתקפת נגד, ומרחק הולם מהעורף האסטרטגי.
המרחב שבין מעלה אדומים לבין ירושלים – ויתרה מזאת: גם המרחב מזרחה, לכיוון ים המלח – דרושים כדי לספק לישראל עומק אסטרטגי מסוג זה, למקרה שבו תתלקח מחדש 'החזית המזרחית'.
בעידן של אי יציבות במזה"ת, חילופי משטרים תכופים במדינות האזור, אך גם בתקופות שקטות יותר, לא ניתן ואף אסור לשלול את האפשרות ש'החזית המזרחית' תתלקח מחדש. מסיבה זו יש להתייחס, הן בעתות רגיעה והן בעתות מתח, לעומק האסטרטגי של המרחב שבין ירושלים לבין מעלה אדומים וים המלח כשטח חיוני להגנה על גבולות מדינת ישראל.
בעבר ציינו גורמי ביטחון, כי "הממד המרחבי בהקשר הביטחוני בהגנה על ירושלים, חייב להיות כזה שישיא תרומה לניצחון צבאי בעת מבחן", וכי "בתור שכזה עליו לכלול בתוכו נתוני שטח אשר יסייעו לצה"ל להתמודד במירב תסריטי המלחמה האפשריים, החל בהפתעה מצד האויב ועד ליוזמה התקפית צה"לית. מרחבים אלה חייבים להעניק לצה"ל יכולת בלימה ביבשה ובאוויר בפאתי ירושלים, מבלי שהעיר עצמה תפגע". מומחים אחרים ציינו כי במקרה של מלחמה נוספת בעתיד, על ישראל להבטיח את עצמה משתי בחינות מרכזיות:
1 .השליטה על צירי הגישה לעיר חייבת להישאר בידי ישראל.
2 .המלחמה על העיר צריכה להתנהל בדרך אליה ולא בתוכה.
סוף דבר
במאי 2009 פרסם החתום מעלה, במסגרת אכסניה זו, נייר רחב על תוכנית אי-1. עיקרי המסקנות תקפות גם להיום:
- החיבור של ירושלים למעלה אדומים הוא אינטרס ישראלי בעל חשיבות עליונה מכמה סיבות:
- כפי שציין רהמ"ש המנוח רבין: ישראל לא תוכל לאפשר מצב שבו מעלה אדומים תיקלע למצב שאליו נקלע הר הצופים בין השנים 1948-1967 ,כאשר ההר הפך למובלעת ישראלית, בחסות האו"ם, שרק כביש אחד קושר אליה.
- ישראל לא תוכל לאפשר מצב, שבו ייווצר ניתוק ביטחוני ואורבני בין ירושלים לבין מעלה אדומים, או השבת ירושלים למצב של 'עיר קצה' (כפי שהייתה ירושלים ערב מלחמת ששת הימים), באופן שתחסם התפתחותה של העיר מזרחה.
- ישראל לא תוכל להשלים עם איום על כביש ירושלים-יריחו, שהבנייה הפלסטינית גולשת לעברו. כביש עורקי זה הוא בעל חשיבות ביטחונית–אסטרטגית ראשונה במעלה עבור ישראל, להובלת גייסות דרך בקעת הירדן וצפונה בעת מלחמה ולניוד כוחות אל מול 'חזית מזרחית', באם תתפתח בעתיד מול ישראל.
- מרחב מעלה אדומים, כולל שטח אי–1 ,הוא חלק מהעומק האסטרטגי שישראל זקוקה לו כחלק מגבולות בני הגנה, מול התעוררות אפשרית של 'החזית המזרחית', וכדי שתוכל להגן על בירתה ירושלים.
- המרחב היישובי סביב ירושלים, ובכלל זה מעלה אדומים, מהווה חלק מאזור מטרופולין ירושלים ומהמרחב המוגדר 'ירושלים רבתי'. מרחב זה משלב בתוכו התיישבות וביטחון, כשני מרכיבים מרכזיים של האינטרס הלאומי הישראלי, שמסייעים זה לזה.
- בישראל שורר קונסנסוס כמעט מוחלט באשר לצורך לחבר את מעלה אדומים לירושלים באמצעות בניית אי–1 ובאשר לעתיד האזור כשטח בריבונות ישראל, וכחלק מגבולות הקבע של המדינה.
- תשעה ראשי ממשלה, מרבין ועד בנט התחייבו פומבית לבניית אי–1 ,אך למעט בניית תחנת משטרת מחוז ש"י בשטח התכנית, המהלך לא החל בשל התנגדות הקהילייה הבינלאומית
- לצד המחויבות הפומבית למעלה אדומים ולבנייה באי–1 ,העולה פעם אחר פעם מהצהרות המנהיגות הישראלית, בולטת ההתחשבות של אותה מנהיגות בעמדת ארה"ב, שמבקשת למנוע כרגע בנייה בשטח זה. דפוס התנהלות דואלי זה מתאפיין בסתירה מובנית: מצד אחד משודר המסר שישראל תבנה את אי–1 ,החיוני מאין כמוהו לאינטרס הישראלי, ומצד שני מקבלים מנהיגי העולם באפיקים דיפלומטיים לא פומביים מסר אחר, ולפיו ישראל תתחשב לעת עתה בעמדת הקהילייה הבינלאומית המתנגדת לבנייה זו. התנהלות זו, מעצם טבעה, מקשה מאד על ההסברה הישראלית להתמודד עם מחאת העולם והפלסטינים על תכנית הבנייה באי–1.
[1] "מטרופולין ירושלים מורכבת מגלעין המטרופולין (העיר ירושלים) ומטבעת חיצונית, הכוללת שתי גזרות. בשנת 2020 היו במטרופולין ירושלים 86 ישובים, ובהם גרו 1,373,000תושבים. בגלעין המטרופולין גרו 951,100 תושבים, ובטבעת החיצונית גרו 421,900 תושבים: 224,300 תושבים בגזרה המערבית ו-197,600 תושבים בגזרת היישובים הישראליים ביהודה ושומרון. חשוב לציין שגזרת היישובים הישראליים ביהודה ושומרון כוללת רק יישובים יהודיים. על כן, נתונים אלו מתייחסים לתושבי ישראל בלבד, ואינם כוללים את התושבים הערבים שמתגוררים באזורים אלו ואינם בעלי סטטוס של תושב ישראל. לפי אומדן הלשכה הפלסטינית המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2020, האוכלוסייה הפלסטינית במחוזות הסמוכים לירושלים מנתה 741,500 תושבים" (מתוך הקובץ 'על נתונייך', תקציר מהשנתון הסטטיסטי של ירושלים, מכון ירושלים למחקרי מדיניות, עמ' 32)
[2] בימים אלה מתכוונים חברי כנסת מהליכוד להגיש לכנסת הצעת חוק שתקים עיריית גג משותפת לירושלים ולישובים היהודיים סביבה, וכן תוציא מהגבולות המוניציפליים של העיר את המרחב הצפוני, המבונה והמאוכלס, הערבי, שמעבר לגדר הבטחון, ותקים עבור מחנה הפליטים שועפט וכפר עקב מועצה איזורית נפרדת, בריבונות ישראלית.
