הסנקציות החדשות שמציעים ארה"ב והאיחוד האירופי נגד תוכנית הגרעין של איראן לא מנעו מהנשיא מחמוד אחמדינג'אד להתריס בשבת האחרונה: "בימים הקרובים נהיה עדים לפתיחתם ולהפעלתם של פרויקטים גרעיניים חדשים באיראן".ביום השנה ה-33 למהפכה האיסלאמית הוא המשיך והכריז: "העולם צריך לדעת כי למרות כל הלחצים איראן לא תיסוג ולו בסנטימטר אחד מעקרונותיה ומזכויותיה". הוא הוסיף בזלזול כי "כל הלחצים הללו חסרי תועלת".
האם הסנקציות הן אכן חסרות תועלת כפי שאחמדינג'אד ניסה לטעון? על פי ניתוח שהתפרסם ב"ניו יורק טיימס" ב-8 בפברואר, מימשל אובאמה עדיין מאמין ביעילותן. בכתבה מדווח על בכירים אמריקנים שאומרים לישראלים כי חשוב לתת לסנקציות החדשות הזדמנות לאלץ את האיראנים לשוב לשולחן המו"מ, או לנטוש לחלוטין את תוכנית הגרעין.
איראן נתונה לסנקציות זה זמן רב. ארה"ב החלה להטיל סנקציות עוד בשנות ה-80, אך הסנקציות הראשונות שאומצו בעיקר בתגובה על תוכנית הגרעין, ושזכו לגיבוי של מועצת הביטחון של האו"ם, התקבלו רק ב-2007. הסנקציות של האו"ם נכשלו בניסיונן לעצור את איראן, והיא המשיכה להעשיר אורניום בכמויות הולכות וגדלות. האם יש יסוד להניח שהסנקציות החדשות, אשר לראשונה מאיימות על המכירה של נפט איראני, אכן ישנו את ההתנהגות האיראנית בנושא הגרעין?
האם קיימים תקדימים לסנקציות כלכליות אפקטיביות? המקרה המפורסם ביותר שבו נראה כי סנקציות הצליחו לשנות לחלוטין את התנהלות המשטר הוא מימשל האפרטהייד בדרום אפריקה.
מועצת הביטחון של האו"ם התחילה בהטלת אמברגו נשק כולל על דרום אפריקה ב-1977. אירופה וחבר העמים הבריטי הטילו סנקציות כלכליות ומסחריות רחבות ב-1985. אבל רק בשנת 1994 ביטלה דרום אפריקה באופן רשמי את משטר האפרטהייד והציגה חוקה חדשה. כלומר, לסנקציות לקח בערך תשע שנים עד שהיתה להן השפעה אמיתית על המדיניות של דרום אפריקה. אם נשליך על איראן מדרום אפריקה, יוצא שלא סביר לצפות לשינוי רציני בהתנהלות האיראנית עד 2016.
דוגמה עדכנית יותר לסנקציות בינלאומיות היא עיראק. בתום מלחמת המפרץ הראשונה ב-1991 אימצה מועצת הביטחון של האו"ם את החלטה 687, אשר הביאה להפסקת אש בין סדאם חוסיין לכוחות הקואליציה בראשות ארה"ב. לפי ההחלטה, נדרשה עיראק לחשוף את כל המערכות של האמצעים הגרעיניים, הכימיים והביולוגיים ואת הטילים ארוכי הטווח שיש בידה ולהשמידם; על עיראק נאסר למכור נפט למדינות אחרות עד שביצוע הצעדים יאושר בידי פקחים בינלאומיים.
ועדיין, למרות הסנקציות החריפות, ב-12 השנים הבאות סירב סדאם לשתף פעולה באופן מלא עם פקחי האו"ם, והם לא יכלו לאשר שהוא אכן השמיד את כל הנשק שנאסר עליו להחזיק. הסנקציות לא הביאו לתוצאה הפוליטית הרצויה, והחשד של שירותי המודיעין המערביים כי עיראק מחזיקה עדיין בנשק זה היה אחת הסיבות למלחמה בעיראק ב-2003.
התקדימים שמראים כי הזמן שיכול לקחת לסנקציות להשפיע הוא 9 או 12 שנים מעמידים בעיה רצינית במקרה של איראן. המומחים חלוקים בדעותיהם בנוגע לזמן הדרוש לאיראן להשלמת תוכניתה הגרעינית: יש האומרים כי בתוך כמה חודשים טהרן תוכל להפיק אורניום מועשר ברמה צבאית, ואולי בעוד שנתיים תוכל להרכיב ראש נפץ גרעיני על טיל "שיהאב 3" שיכול להגיע לישראל.
בשימוע שנערך בפני הקונגרס ב-31 בינואר הודה ראש ה-CIA, הגנרל דיוויד פטראוס, כי בעוד הסנקציות החדשות כבר "נוגסות" בכלכלה האיראנית, השאלה הקריטית שעדיין צריך לענות עליה היא אם הסנקציות יחייבו שינוי במדיניות המשטר האיראני. באותו שימוע ניסה ראש המודיעין הלאומי, ג'יימס קלאפר, להנמיך ציפיות מתוצאות הצעדים החדשים: "הסנקציות, כפי שיושמו עד כה, לא גרמו להם לשנות את התנהגותם או את מדיניותם". אין ספק כי אחד הגורמים המשפיעים על קבלת ההחלטות באיראן הוא העובדה שלהבדיל מהסנקציות של האו"ם על עיראק בשנות ה-90, אין תמיכה מקיר לקיר בקרב הקהילה הבינלאומית בהטלת הסנקציות כעת.
איראן מייצאת 2.3 מיליון חביות נפט ביום. השימוש של אירופה ב-600 אלף חביות נפט ביום צפוי להסתיים עד סוף חודש יולי. ועדיין, סין והודו אשר הודיעו על סירובן לציית לסנקציות החדשות, צפויות להמשיך ולייבא יחד קרוב ל-860 אלף חביות של נפט איראני ביום. מדובר בפירצה ענקית במנגנון הסנקציות.
סנקציות כלכליות יכולות לפעול – אך לא בחלל ריק. הגורמים שעזרו לשנות את חישוביה של ממשלת האפרטהייד בדרום אפריקה היו התמוטטותה של בריה"מ והקטנת האיום ממדינות שכנות, דוגמת אנגולה ומוזמביק. הרעיון כי נלסון מנדלה והקונגרס הלאומי האפריקני (ANC) פעלו בשירות הסובייטים איבד כל אמינות.
לעיתים האיום בשימוש בכוח היה קריטי לקיום הסנקציות. אחרי ששליט עיראק סדאם חוסיין גירש את פקחיה של UNSCOM מעיראק ב-1998, האיום האמריקני-בריטי בתקיפה אווירית אילץ את המשטר העיראקי להחזיר אותם. באותה מידה, אילו הסנקציות על איראן היו מוטלות ב-2009 בשעה שבטהרן ניצבו לפני התקוממות פנימית, סיכויי ההשפעה שלהן היו גבוהים יותר.
המפתח העיקרי ליעילותן של הסנקציות הוא הבנה של המסר שמקבל היריב: כשהסנקציות נתפסות ככאלה שמייצגות את הנחישות של הקהילה הבינלאומית, שעלולה להוביל לצעדים חריפים עוד יותר, אזי ייתכן שתהיה לאותן סנקציות השפעה מסוימת. אך אם הסנקציות נתפסות כפעולה מינימאלית שהמערב נוקט כדי "לצאת ידי חובה", אזי סביר להניח שהסנקציות לא יביאו לשינוי כלשהו. איראן צפויה לבחון בחודשים הקרובים את נחישותו של המערב להבטיח שהסנקציות שהוטלו עליה ישיגו את שלהן.
המאמר פורסם לראשונה ב"ישראל היום"
