עבור לתוכן העמוד
Menu

המדיניות האמריקאית בנושא ההתנחלויות

התמקדותו הנוכחית של ממשל אובאמה בהתנחלויות – לרבות הגידול הטבעי – מעוררת שאלות. אם ארצות הברית מודאגת מהאפשרות שישראל תקטין את השטח המיועד לפלסטינים, הרי שהיא יכולה להמשיך ולדבוק בקווי היסוד השקטים שהנחו את ממשל בוש ואת ממשלת שרון.  בנאומו בקהיר ב- 4 ביוני, 2009, המשיך נשיא ארצות הברית, ברק אובאמה, למקד את המדיניות האמריקאית […]

התמקדותו הנוכחית של ממשל אובאמה בהתנחלויות – לרבות הגידול הטבעי – מעוררת שאלות. אם ארצות הברית מודאגת מהאפשרות שישראל תקטין את השטח המיועד לפלסטינים, הרי שהיא יכולה להמשיך ולדבוק בקווי היסוד השקטים שהנחו את ממשל בוש ואת ממשלת שרון. 

בנאומו בקהיר ב- 4 ביוני, 2009, המשיך נשיא ארצות הברית, ברק אובאמה, למקד את המדיניות האמריקאית בהתנחלויות, אותן גינה בתוקף: “ארצות הברית איננה מקבלת את הלגיטימיות של המשך קיומן של ההתנחלויות. הבנייה היא הפרה של הסכמים קודמים והיא חותרת תחת המאמצים להשיג שלום. הגיע הזמן להביא לעצירת ההתנחלויות”. שרת החוץ שלו, הילארי קלינטון, התבטאה אף היא בתקיפות ב- 27 במאי, 2009, עת הסבירה את עמדתו של אובאמה בסוגיה: “הוא רוצה לראות הפסקה של ההתנחלויות – לא התנחלויות מסוימות, לא מאחזים, ולא ‘גידול טבעי'”.

גישתו הנוקשה של ממשל אובאמה כלפי ההתנחלויות מעלה את השאלה אם היא מייצגת תפנית חדה מהמדיניות בה נקטו ממשלים קודמים. יתרה מזאת, קביעתו של אובאמה כי הבנייה הנוכחית בהתנחלויות היא הפרה של הסכמי עבר מעוררת תמיהה באילו הסכמים מדובר.

ההתנחלויות קמו בשטחים שנתפסו במלחמת ששת הימים כבר לפני יותר מ- 40 שנה. ראשיתן הייתה במאחזים צבאיים וחקלאיים שהוקמו בחלקם הגדול באזורים בעלי חשיבות אסטרטגית בגדה, אותם תכננה ישראל לתבוע לעצמה בסופו של דבר. חלק מההתנחלויות מוקמו באזורים מהם פונו יהודים במהלך מלחמת העצמאות. למרות שארצות הברית לא תמכה במפעל ההתנחלויות, תגובתה אליו לאורך השנים ידעה שינויים ותהפוכות על פי מערכת היחסים בין שתי המדינות.

כך, למשל, ממשל קרטר נמנע בעקביות מתמיכה בטיוטות גינוי שנתגבשו שוב ושוב במועצת הביטחון של האו”ם נגד ההתנחלויות במהלך שנת 1979. עם זאת, במרץ 1980, הממשל החליט במפתיע לתמוך בהחלטה 465 שקראה ל”פירוק” כל ההתנחלויות, אף שמאוחר יותר שינה את עמדתו.

התגובות המשתנות נבעו ממספר שאלות שהתעוררו בקרב ההנהגה האמריקאית בעקבות הקמת ההתנחלויות:

  • האם ההתנחלויות הישראליות היוו הפרה של החוק הבינלאומי?
  • האם הן היוו הפרה של הסכמים בילטראליים בין ישראל לשכנותיה הערביות ומכשול בפני התקדמות כלשהי בשיחות שלום עתידיות?
  • מה לדעת הממשל צריך להיות היקף הנסיגה הישראלית לקווי 1967? או שמא הוא מקבל את ההשקפה שישראל צריכה להמשיך ולהחזיק בחלק מהשטחים במטרה לשמור על גבולות בני הגנה וצרכים ביטחוניים?

שני שיקולים סותרים נוספים עמדו על הפרק. במשך שנים, וושינגטון התנגדה להתנחלויות מכיוון שחשה שמדובר בפעילות חד-צדדית הקובעת מראש את תוצאות המו”מ העתידי. בד בבד, היא החזיקה בדעה אשר ריסנה אמירות או פעילות נגד ההתנחלויות: למרות שכל הממשלים האמריקאים התנגדו להתנחלויות משיקולי מדיניות, הם סברו ששימוש באו”ם במטרה לנגח את ישראל הוא מעשה בלתי ראוי וכי מחלוקות מעין אלו צריכות להיפתר בדו-שיח בין הצדדים.

ההתנחלויות והחוק הבינלאומי

לפני שדנים בסוגיית ההתנחלויות עצמה, כדאי לזכור שכניסתה של ישראל לגדה עוררה מספר דילמות משפטיות שלימים ישליכו על העיסוק בשאלת מעמדן החוקי של ההתנחלויות. ישראל נכנסה לגדה המערבית במהלך מלחמת-מגן, ולכן החלטה 242 של מועצת הביטחון מנובמבר 1967 לא קראה לישראל לסגת מכל השטחים שכבשה. מי ששלטה קודם לכן בגדה המערבית, בין השנים 1967-1949, הייתה הממלכה ההאשמית של ירדן. הקהילייה הבינלאומית כולה, למעט בריטניה ופקיסטן, סירבה להכיר בריבונות הירדנית על האזור. עד שנת 1949, המסמך העיקרי בדבר הזכות המשפטית על הגדה המערבית היה כתב המנדט על ארץ ישראל מ- 1922, שכלל הכרה בינלאומית בזכויותיו המשפטיות של העם היהודי.

גורמים רשמיים בארצות הברית היו מודעים לשיקולים אלה. יוג’ין רוסטאו, לשעבר דיקן בית הספר למשפטים באוניברסיטת ייל, אשר שימש גם סגן מזכיר המדינה בתקופת הנשיא לינדון ג’ונסון, כתב לימים כי “לישראל יש זכות משפטית בלתי ניתנת לערעור להקים התנחלויות בגדה המערבית”. הוא טען כי טענותיה של ישראל לשטח הינן “טובות לפחות כמו אלו של ירדן”.

פרופ’ סטיבן שוובל, מי שכיהן כיועץ המשפטי למחלקת המדינה וכנשיא בית הדין הבינלאומי בהאג, התקדם צעד נוסף קדימה כשכתב בשנת 1970 כי “זכותה של ישראל על השטח המכונה פלסטין, לרבות ירושלים כולה, עולה על זכותן של ירדן ומצרים”. ב- 29 ביולי, 1977, מזכיר המדינה סיירוס ואנס הצהיר כי “השאלה מי מחזיק בזכות המשפטית על הגדה המערבית היא שאלה פתוחה”.

בשלהי שנות ה- 60, ממשל ג’ונסון היה ביקורתי כלפי ההתנחלויות, אבל לא הגדיר אותן כבלתי חוקיות. רק בתקופת ממשל קרטר, הביע היועץ המשפטי למחלקת המדינה, הרברט הנסל, את הדעה לפיה ההתנחלויות מהוות הפרה של החוק הבינלאומי. מדיניות ממשל קרטר שונתה בהמשך על ידי כל הממשלים שקמו לאחריו. כך למשל הכריז הנשיא רונלד רייגן ב- 2 בפברואר, 1981, כי ההתנחלויות אינן “בלתי חוקיות”. עם זאת, הוא כינה אותן “לא רצויות” ו”אמצעי לשינוי המציאות בשטח”.

שאלת מעמדן החוקי של ההתנחלויות נובעת מהאופן בו מפרשות סמכויות משפטיות שונות את יישומה של אמנת ז’נבה (1949) על אזרחים בעיתות מלחמה. סעיף 49 של האמנה אוסר במפורש על “טרנספר המוני בכוח” של אנשים משטחים כבושים. עוד קובע הסעיף כי “אסור לכוח הכובש להגלות או להעביר חלקים מאוכלוסייתו האזרחית אל השטחים שנכבשו”. פרשנויות אמריקאיות לסעיף הזה גרסו כי הוא מתייחס להעברת אוכלוסיה בכפייה על ידי הנאצים ולא למפעל ההתנחלויות הישראלי. במהלך תקופת כהונתו של הנשיא בוש האב, השגריר האמריקאי לאו”ם בז’נבה, מוריס אברם, הסביר כי נמנה על אנשי הצוות האמריקאי במשפטי נירנברג ועל כן התמצא ב”כוונה המשפטית” שברקע אמנת ז’נבה. ב- 1 בפברואר, 1990, טען אברם כי סעיף 49 באמנה מתייחס להגליות בכוח ולא להתנחלויות הישראליות.

יש להוסיף ולציין כי בקרב הקהילה המשפטית בישראל, הטענה כי ניתן לערוך השוואה בין מפעל ההתנחלויות לפינוי אוכלוסיות בכפייה על ידי הנאצים נתפסה כפוגענית ביותר. כאשר עמדה ישראל בפני ההחלטה אם לקבל את אמנת רומא, שהיוותה את מקור הסמכות לפעילותו של בית הדין הפלילי הבינלאומי בהאג, אמר ראש המשלחת הישראלית, השופט אלי נתן, כי ההצבעה נגד הקמת בית הדין מסבה לו כאב רב, אך אין ביכולתה של ישראל להצביע בעד אמנה הנוקטת בעמדה פוליטית מובהקת כאשר היא מכנה את ההתנחלויות “אחד מפשעי המלחמה הנתעבים והחמורים ביותר”. עבור נתן, ניצול שואה בעצמו, ושאר אנשי המשלחת הישראלית, ההאשמה הזו הייתה גסה ובלתי מקובלת. ארצות הברית עמדה לצדה של ישראל במאבק נגד עיוותי נוסח אמנת רומא, מהם השתמע כי מדינת ישראל, מדינה שנבנתה בחלקה על ידי ניצולי שואה, אשמה בביצוע פשעים בסדר גודל דומה לאלו שביצעו הנאצים.

ההתנחלויות והסכמים בינלאומיים קודמים

רבים מופתעים לגלות שהבנייה בהתנחלויות לא הוגדרה כהפרה של הסכם אוסלו, או ההסכמים שבאו לאחריו. במהלך השיחות החשאיות שהביאו לחתימה על הסכם אוסלו, יאסר ערפאת הנחה את אנשי צוות המו”מ הפלסטיני לדרוש “הקפאה של ההתנחלויות”, אולם רה”מ יצחק רבין, ושר החוץ, שמעון פרס, סירבו להיענות לדרישה. ערפאת קיבל את הסכם אוסלו על אף דחיית הדרישה להקפיא את הבנייה בהתנחלויות. בסופו של דבר, הסכמי אוסלו היוו הסדר ביניים: הודגש בהם כי סוגיית ההתנחלויות תעלה לדיון בשיחות על הסדר קבע. אם ארצות הברית מבקשת כעת להגביל את הבנייה בהתנחלויות, פירושו של דבר שהיא מנסה להשיג ויתורים נוספים מעבר לנדרש על פי המחויבויות המשפטיות מישראל בהסכמי אוסלו.

סוגיית ההתנחלויות הפכה נושא מרכזי עם פרסום דו”ח מיטשל ב- 4 במאי, 2001, אשר דן בסיבות לפרוץ האינתיפאדה השנייה וביקש להציע דרכי חזרה לשולחן המו”מ. דו”ח מיטשל המליץ על “הקפאה של כל בנייה בהתנחלויות, כולל ‘גידול טבעי’ בהתנחלויות הקיימות” כצעד בונה אמון בין הצדדים. ממשל בוש אימץ את דו”ח מיטשל והעמיד את סוגיית ההתנחלויות בלב הדיונים בין ארצות הברית לישראל.

נדמה היה אז כי ארצות הברית חשה, מתוקף תפקידה כמתווכת הוגנת בתהליך השלום, כי היא תוצב בעמדה לא נוחה אם ישראל תמשיך להרחיב את ההתנחלויות בתקופת מו”מ עתידי. ממשלת שרון הציעה נוסחה שתאפשר לישראל לבנות במסגרת ההתנחלויות הקיימות, אבל רק מהמעגל החיצוני של ההתנחלויות כלפי פנים. בדרך זו, ישראל תוכל להיענות לצרכי הגידול הטבעי מבלי לייעד אדמות נוספות עבור המתנחלים. רעיון זה הועלה בשיחות בין מזכיר המדינה, קולין פאוול, לשר החוץ, שמעון פרס.

כשממשל בוש גיבש את תכנית מפת הדרכים ב- 2003, הוא החליט לכלול בה את דו”ח מיטשל. דב וייסגלס, שעמד בראש צוות המו”מ של שרון לעניין ההתנחלויות, הסביר שלשרון יש השגות רציניות בכל הנוגע להקפאה המוצעת. על מנת לעודד את ממשלת ישראל לקבל את מפת הדרכים, כפי שכתב וייסגלס במאמר ל”ידיעות אחרונות” (2 ביוני, 2009), ארצות הברית הגיעה עמה להבנה ברורה בנוגע להתנחלויות. שני הצדדים הסכימו על הנקודות הבאות:

  1. אף התנחלות חדשה לא תוקם.
  2. אף אדמה פלסטינית לא תופקע או תועבר בדרך כלשהי עבור התנחלות.
  3. בנייה בתוך ההתנחלויות הקיימות תוגבל ל”קו הבנייה הקיים”.
  4. לא יוקצו תקציבים ממשלתיים לעידוד הבנייה בהתנחלויות.

ב- 18 באפריל, 2004, שיגר וייסגלס מכתב לקונדוליזה רייס, בו אישר את מה שהגדיר כ”עקרונות מוסכמים בנוגע להתנחלויות”, וציין כי למיטב הבנתו הצדדים אכן הגיעו להסכמה בעניין. וייסגלס הוסיף כי ממשלתו פועלת להורדת המאחזים הבלתי חוקיים – יוזמות מקומיות שנבנו ללא אישור רשמי של ממשלת ישראל.

עם זאת, ממשל בוש וממשלת שרון מעולם לא העלו את ההבנות האלה על הכתב, מה שמאפשר כעת לממשל אובאמה לפקפק בקיומן ובתקפותן, גם אם מחויבויות אלה אכן הובעו. זו הסיבה שמזכירת המדינה הילארי קלינטון אמרה בראיון טלוויזיוני ב- 7 ביוני, 2009: “עד כמה שנאמר לנו, הייתה זו הבנה שסוכמה בעל-פה. היא מעולם לא הוכנסה לפרוטוקול הרשמי של השיחות, כפי שהועבר לידי הממשל שלנו”.

אליוט אברמס, סגן היועץ לביטחון לאומי בתקופת ממשל בוש, תומך חלקית בטענתו של וייסגלס. במאמר שכתב ל”וושינגטון פוסט” ב- 8 באפריל, 2009, טען אברמס כי ארצות הברית וישראל דנו בקווי יסוד ספציפיים בנוגע להתנחלויות, אולם אלו מעולם לא “אומצו רשמית”. ישראל, מצדה, חשה מחויבת לדברים, למרות היעדר הסכם כתוב, ונצמדה לקווי היסוד שסוכמו במשך יותר מחמש שנים. לדברי אברמס, הנוסחה הצליחה להביא לידי מצב בו “הבנייה בהתנחלויות אינה מצמצמת את שטחה של הישות הפלסטינית העתידית”.

ההתנחלויות וגבולות הקבע העתידיים של ישראל

לפני 1977, הביקורת האמריקאית על ההתנחלויות נאמרה בלשון רפה. במהלך אותה תקופה, נראה כי מרבית הבנייה בהתנחלויות מוגבלת לאזורים כמו בקעת הירדן, לגביהם העלתה ישראל טיעונים אסטרטגיים משכנעים. מזכיר המדינה הנרי קיסינג’ר גילה סימפטיה לדרישתה של ישראל לגבולות בני הגנה בתקופת ממשלת רבין הראשונה.

ההסלמה בהצהרות הגינוי האמריקאיות כלפי ההתנחלויות, שהגיעה לאחר 1977, הייתה תוצאה לא רק של קביעתו של ממשל קרטר כי ההתנחלויות אינן חוקיות, אלא גם של דרישתו כי ישראל תבצע נסיגה מלאה מהשטחים שכבשה במלחמת ששת הימים. אלא שבמקביל, הבנייה בהתנחלויות חרגה מהפרמטרים הראשוניים שהיו קיימים לפני 1977, והמחלוקות בעניין בין ארצות הברית וישראל הלכו והחריפו.

כשארצות הברית שבה וגילתה פתיחות כלפי המשך השליטה הישראלית בבוא העת בחלק משטחי הגדה, התברר כי ההתנחלויות אינן הגורם העיקרי למתח בין הצדדים. לפיכך, ב- 14 באפריל, 2004, כשהנשיא בוש שלח לרה”מ שרון את המכתב הנודע בו הכיר בזכותה של ישראל לגבולות בני הגנה ולגושי ההתיישבות הגדולים בגדה, וושינגטון וירושלים יכלו לנהל דיאלוג שקט ויעיל על הפרמטרים בהם צריכה ישראל לעמוד בכל הנוגע להתנחלויות.

התמקדותו הנוכחית של ממשל אובאמה בהתנחלויות – לרבות הגידול הטבעי – מעלה מספר שאלות. אם ארצות הברית מודאגת מהאפשרות שישראל תקטין את השטח המיועד לפלסטינים, הרי שהיא יכולה להמשיך ולדבוק בקווי היסוד השקטים שהנחו את ממשל בוש ואת ממשלת שרון.

בהתחשב בעובדה שכמות השטח הבנוי המשמש את ההתנחלויות בגדה המערבית מוערך ב- 1.7% מכלל השטח, הגידול הצפוי בשטח בעקבות הריבוי הטבעי יהיה קטן מאד. יתרה מזאת, העובדה שישראל פינתה באופן חד-צדדי 9000 מתנחלים ישראלים מרצועת עזה ב- 2005 מפריכה במידה רבה את הטענה כי נוכחותם של המתנחלים לא תאפשר כל פשרה טריטוריאלית עתידית.

על ארצות הברית וישראל להגיע להבנה חדשה בנוגע לשאלת ההתנחלויות. אין ספק שמדובר בסוגיה שזוכה לתשומת לב מופרזת בתהליך השלום. מבחינה חוקית ודיפלומטית, ההתנחלויות אינן מייצגות בעיה המצדיקה את סיכון היחסים בין ארצות הברית לישראל. ייתכן כי המתיחות הנוכחית בין המדינות איננה סובבת סביב ההתנחלויות, אלא סביב היקף הנסיגה הישראלית מהגדה, כפי היה רוצה לראותה ממשל אובאמה.

עניין נוסף שממתין לבירור הוא השאלה אם ממשל אובאמה חש מחויב למכתב בוש לשרון בנוגע לזכותה של ישראל לגבולות בני הגנה וגושי התיישבות, אשר אושרר ברוב קולות הן על ידי הסנאט והן על ידי בית הנבחרים. מטרידה העובדה שדובר מחלקת המדינה, רוברט ווד, סירב בתחילת החודש לענות על שאלות חוזרות ונשנות אם ממשל אובאמה רואה עצמו מחויב משפטית למכתב בוש. כדאי להבהיר את הסוגיה הזו בהקדם, במקום לאלץ הן את ארצות הברית והן את ישראל לבזבז את זמנן על סוגיה שכלל לא בטוח שמהווה את סלע המחלוקת בין הצדדים.