החלטתו של נשיא ארה"ב, ברק אובאמה, לבקש את אישור הקונגרס לפעולה צבאית בסוריה היא הפרק האחרון במאבק מתמשך בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת בארה"ב, על סמכויותיו של כל צד להחליט – האם צריכה ארה"ב להיות מעורבת בעימות מזוין? החוקה האמריקנית מחלקת את הסמכויות הללו בין שני הגופים: הנשיא הוא המפקד העליון, אך הסמכות להכריז על מלחמה נמצאת בידי שני בתי הקונגרס – הסנאט ובית הנבחרים.
במהלך המלחמה הקרה נראה היה כי סמכויות הנשיא התרחבו על חשבון הקונגרס, בייחוד במקרים של מלחמות בהיקף מוגבל. הדבר החל במלחמת קוריאה, כאשר הנשיא הארי טרומן לא ביקש מהקונגרס את תמיכתו הרשמית. במקרים מסוימים, למשל בהחלטת מפרץ טונקין מ־1964, אישור הקונגרס לשימוש בכוח בווייטנאם היה מרומז בלבד, כשהממשל קיבל "אור ירוק" לנקוט את "כל האמצעים הנדרשים" כדי להדוף התקפות על כוחות ארה"ב.
למרות שלא היתה הכרזת מלחמה ואף לא התקבלה החלטה מפורשת בקונגרס, ממשלו של לינדון ג'ונסון לא ראה בעיה בהרחבה של מלחמת וייטנאם ובהצבת יותר מחצי מיליון חיילים. מבקרי מהלכי הממשל דאז החלו לדבר על "נשיאות קיסרית" המנכסת לעצמה סמכויות של הרשות המחוקקת.
התמונה החלה להשתנות ב־1973, כאשר הקונגרס החזיר לעצמו את סמכויותיו מהרשות המבצעת, עם קבלת "חוק סמכויות המלחמה" (WAR POWERS ACT). החוק החדש דרש מהנשיא להודיע לקונגרס, באופן מיידי, על כל מקרה שבו כוחות ארה"ב נשלחים לפעולה צבאית. לאחר מכן, במקרה שהקונגרס לא יאשר את המשך הפעולה, הכוחות יוסגו באופן אוטומטי לאחר 60 ימי לחימה. החוק איפשר הארכה נוספת של 30 ימים, במקרה שהנשיא יכריז על "הכרח צבאי בלתי נמנע". כלומר, תיאורטית, נשיא אמריקני יכול לשלוח כוחות אמריקניים למבצע צבאי ל־90 ימים, לכל היותר, ללא אישור רשמי של הקונגרס.
הנשיא ריצ'רד ניקסון הטיל וטו על העברת "חוק סמכויות המלחמה", אך היחלשותו בפרשת ווטרגייט איפשרה למתנגדיו לגייס תמיכה בקונגרס לביטול הווטו. "חוק סמכויות המלחמה" נכנס לספר החוקים האמריקני, אך רבים בקהילה המשפטית בארה"ב ראו בו חוק לא חוקתי. רוב הנשיאים בשנים שלאחר מכן לא תמיד דבקו ב"חוק סמכויות המלחמה".
זהירות, תקדים
פעמים רבות יישום החוק היה לא עקבי. לדוגמה, ב־1983, כשהנשיא רונלד רייגן שלח כוחות לגרנדה, הוא לא הודיע לרשות המחוקקת. מאידך גיסא, כשחיל הנחתים נשלח לביירות, רייגן ביקש וקיבל את אישורם של בתי הקונגרס. באותו זמן התקבלו בוושינגטון דו"חות שלפיהם הסורים למדו את "חוק סמכויות המלחמה", כדי להבין את מרחב התמרון שלהם.
המטוטלת נעה לכיוון השני ב־1999, כאשר הנשיא קלינטון החליט לעקוף את הרשות המחוקקת ולשלוח כוחות אמריקניים לקוסובו. פרשנות ב"וול־סטריט ג'ורנל" חשפה כי קלינטון הצליח להביס את הסרבים בקוסובו 12 ימים לפני שפקעה הארכת 90 הימים שמתיר "חוק סמכויות המלחמה". קלינטון ביצע, ללא אישור הקונגרס, גם התקפת טילי שיוט נגד מטרות של אל־קאעידה באפגניסטן ובסודאן. לעומת זאת, הנשיא ג'ורג' בוש הבן ביקש וקיבל את אישור הקונגרס לשימוש בכוח באפגניסטן, בעקבות אסון התאומים ב־2001 וגם במקרה של המלחמה בעיראק.
מבט על התנהלויות נשיאותיות אלה (בעבר) מעיד כי החלטתו של אובאמה להשתמש בכוח נגד סוריה, כתגובה לשימוש של בשאר אסד בנשק כימי, היא חוקית ואין צורך באישור הקונגרס מראש. זאת, בייחוד אם מדובר במבצע קצר־ימים, שאינו מתקרב לזמן שהוקצב לשימוש נשיאותי תחת "חוק סמכויות המלחמה". אובאמה בוודאי מבין זאת; אחרי הכל, הוא לימד משפט חוקתי בטרם נכנס לפוליטיקה. אם אובאמה אכן אינו זקוק לאישור המחוקקים, מדוע הוא החליט לפנות אליהם בכל זאת?
התשובה היא שאובאמה זקוק לקונגרס בשביל לגיטימיות. למעשה, הוא הצהיר כי יש לו את הסמכות החוקית לצאת במתקפה נגד סוריה. בהופעתו ב־31 באוגוסט, בגן הוורדים של הבית הלבן, אמר: "עם זאת, למרות שאני מאמין כי יש בידי את הסמכות לבצע פעולה צבאית זו בלי אישור ספציפי מהקונגרס, אני יודע שהמדינה תהיה חזקה יותר אם נקיים את הדיון הזה, ופעולותינו יהיו אף יעילות יותר".
דבריו מעידים על כך שהוא מבין כי קיימת סכנה שבעתיד החלטתו לפנות לקונגרס במקרה של סוריה עלולה להיות מנוצלת כתקדים להגביל עוד יותר את סמכויות הנשיא בענייני מלחמה, מעבר להגבלות שנכתבו ב"חוק סמכויות המלחמה". זה יהיה תקדים שצפוי להחליש את מעמדה העולמי של ארה"ב.
מעל למגבלות האו"ם
אם הנשיא אובאמה מחפש לגיטימציה נוספת לפעולתו נגד סוריה, באופן תיאורטי הוא יכול היה לפנות לאו"ם. אחרי סיומה של המלחמה הקרה בוושינגטון שררה אופטימיות מחודשת, כי האו"ם יכול להפוך לאמצעי לשמירה על שלום וביטחון בינלאומיים. הנשיא ג'ורג' בוש האב פנה למועצת הביטחון של האו"ם לקבל אישור לתקיפתו בעיראק, אחרי שזו פלשה וכבשה את כוויית.
הוא קיבל את תמיכתן של כל חמש החברות הקבועות במועצת הביטחון, ובכללן בריה"מ (שהפכה לרוסיה באוגוסט 1991) וסין. אבל בתוך כמה שנים התברר כי בכוונת הרוסים לחסום כל יוזמה אמריקנית במועצת הביטחון. למעשה, ב־1999 קלינטון יצא למלחמה בקוסובו ללא אישור ממועצת הביטחון של האו"ם, מכיוון שידע כי הוא ייתקל בווטו רוסי.
נראה עתה כי אובאמה מבין את מגבלות האו"ם. בנאומו בגן הוורדים הוא למעשה הודה: "אני מרגיש בנוח להתקדם הלאה ללא אישור מועצת הביטחון של האו"ם, שעד כה היתה משותקת לחלוטין בנושא זה ולא היתה מוכנה להטיל את האחריות על אסד". במהלך ממשל בוש האב בתחילת שנות ה־90 הדרישה לאישור ממועצת הביטחון של האו"ם נבעה בחלקה בשביל לשפר את סיכוייו להשיג אישור מהקונגרס.
כעת, ב־2013, לאובאמה אין את אותן הפריבילגיות.
המאמר פורסם לראשונה ב"ישראל היום"
