על הבעיות בתוכנית המתאר של ירושלים

לצפיה במסמך המלא –  תכנון, דמוגרפיה וגאופוליטיקה בירושלים

באוקטובר 2008 החליטה הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה של אזור ירושלים לקדם את תוכנית המתאר החדשה שהוכנה על ידי צוות בראשותו של משה כהן. עם זאת, שינויים שהוכנסו בתוכנית לבקשת ראש העיר הנכנס ניר ברקת גרמו לדיון מחודש עקב טענת גורמים רבים, בהם שר הפנים אלי ישי וחברי מועצה בירושלים, כי השינויים שנעשו הם מהותיים והצריכו שיתוף של הוועדה המחוזית. הטענות המרכזיות נגד התוכנית במתכונתה החדשה נגעו ישירות בסוגיות הצרכים, המלאי ופוטנציאל המימוש של תוכניות הבנייה למגורים בירושלים – לערבים וליהודים. ככלל – השינויים נבעו מכך, שהוועדה המחוזית הוסיפה שטחי מגורים לאוכלוסיה הערבית, שטחים שקודם לכן יועדו להישאר שטחים ירוקים ופתוחים, ומנגד גרעה שטחי מגורים מהאוכלוסייה היהודית. מסמך זה מבקש לגעת במהות, ולהאיר על ההשלכות של שינויים אלה, שנעשו על ידי אנשי תכנון, בעיקר בשני תחומים שאינם תכנוניים גרידא: התחום הדמוגרפי והתחום הגיאופוליטי. לשני תחומים אלה נודעת השפעה מכרעת על המציאות בירושלים, כמו גם על ההסדרים הפוליטיים-מדיניים שייכונו בעיר בעתיד. המסמך גם נוגע לראשונה בהרחבה באחת הסוגיות שסביבם שרר במשך שנים קשר של שתיקה: הימנעות המדינה מהסדר מקרקעין במזרח ירושלים, והשפעתו השלילית הקשה של העדר הסדר זה על היבטים רבים של תחום התכנון והבנייה במזרח ירושלים.

עיקר הממצאים

1. היעד הדמוגרפי השתנה: ההגירה הרחבה של אוכלוסיה יהודית מירושלים אל הפריפריה במהלך שלושת העשורים האחרונים, יחד עם מגמת העיור של האוכלוסיה הערבית והגירת אוכלוסיה ערבית נוספת אל תוך ירושלים, היו בין הגורמים שהביאו לצמצום הרוב היהודי בירושלים. מציאות זו אילצה בשנים האחרונות את מוסדות התכנון לעדכן את הייעד הדמוגרפי ואת יעד האוכלוסיה בירושלים לשנת 2020 ולהתאימו למציאות: לא עוד 70% יהודים ו-30% ערבים, כפי שנקבע על ידי הממשלה בשנות ה-70 וה-80, אלא 60% יהודים מול 40% ערבים. 2. גם השגת היעד הדמוגרפי המצומצם מוטלת בספק: השינויים שהוועדה המחוזית לתכנון ובנייה של מחוז ירושלים הכניסה בתוכנית המתאר לעיר מסכנים אפילו את היעד הדמוגרפי "הצנוע" , שהוצב לשנת 2020: כ-60% יהודים וכ-40% ערבים. 3. המלאי התכנוני למגורי ערבים יספיק לפחות עד 2030: מדובר בפוטנציאל מימוש של בנייה למגורים, הן באמצעות ציפוף, הן באמצעות עיבוי והן באמצעות הקמת שכונות חדשות, אמצעים שתוכנית המתאר החדשה מעמידה לטובת בניית מגורים למגזר הערבי. 4. המלאי התכנוני למגורי יהודים אינו עונה על הצורך החזוי ל- 2020: בהתאם לתחזית גידול האוכלוסייה היהודית לשנת 2020, שעליה התבססה תוכנית מתאר 2000, תתווסף לעיר מהיום ועד 2020 אוכלוסייה יהודית בסך של כ-75 אלף נפש. בהנחה, המבוססת על הניסיון בעשור האחרון, שרק כשליש ממלאי התוכניות המאושרות לבנייה ממומש ונבנה,[1] הרי שאין בנמצא כיום מלאי תכנוני מספיק, שיאפשר לספק דיור לכל 75 אלף היהודים שיתווספו לאוכלוסיית העיר עד 2020. 5. תכנון עיבוי שכונות יהודיות על אדמות שיש להפקיען – לא ימומש: במציאות הפוליטית והמדינית הנוכחית, הסבירות שהמדינה תממש מלאי תכנוני זה, ותחזור ותפקיע קרקעות על פי 'פקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943', שואפת לאפס. 6. יצירת רצף אורבאני בין שכונות מזרח ירושלים לשכונות הפלסטיניות שמחוץ לעיר מחזקת את תביעת הפלסטינים גם לרצף פוליטי מדיני: חיבור המרקם הבנוי הפלסטיני בתוך ירושלים למרקם הבנוי הפלסטיני שמחוצה לה, עתיד לחזק את התביעה הפלסטינית להכיר באיזורי הגדה ובאיזור מזרח ירושלים כרצף אחד שאינו רק אורבני, אלא גם פוליטי-מדיני, ולתבוע החלת הסדר מדיני זהה על שטח הגדה ועל שטח מזרח ירושלים. רצף כזה עלול לחזק את הטיעון הפלסטיני בזכות חלוקת העיר, והפיכת מזרח ירושלים לבירת המדינה הפלסטינית אם וכאשר תוקם. 7. איום על החיבור למעלה אדומים: להחלטות נוספות של הוועדה המחוזית כמו הבנייה בשוליים הדרומיים והצפוניים של עיסוייה וא-טור או ההימנעות ממימוש הבעלות היהודית ב'שער מזרח' בדרך של בניית מגורים ליהודים – ישנן השפעות גיאופוליטיות דומות. 8. העדר הסדר מקרקעין במזרח ירושלים יוצר כאוס תכנוני ומקשה על בנייה כחוק: מדיניות היועץ המשפטי לממשלה מאז מלחמת ששת הימים בסוגייה זו, נשענת אמנם על שורת נימוקים פרקטיים ומדיניים, אולם ההימנעות מהסדרת הבעלות על רוב הקרקעות במזרח העיר, תרמה ותורמת משמעותית לבנייה הבלתי חוקית במזרח העיר, פוגעת קשות בזכות הקניין של הפרט, מאפשרת רישומים כפולים, ביצוע עסקאות נוגדות, ואינה מאפשרת למשכן נכסים רבים מספור, שמיקומם וגבולותיהם המדוייקים אינם ידועים. מצב זה מזמין השתלטות על הקרקעות בכוח הזרוע וכן זיופים רבים. כתוצאה מכך, תושבים רבים, אך גם המדינה, מאבדים קרקעות רבות. 9. מהסדר מקרקעין ייהנו כולם: בחינת ההפסדים מול הרווחים והתועלת שבהעדר הסדר מקרקעין במזרח ירושלים מטה לדעת המחבר את הכף לזכות ההסדר. הכאוס החוקי והתכנוני מזיק לכולם ו'הסדר מקרקעין' מושכל, שינוהל באחריות על ידי מי שהחוק הסמיכו לכך, יהיה טוב הן לאוכלוסיה המקומית שתוכל לבנות כחוק ולממש קרקעות שברשותה, והן לאינטרסים של מדינת ישראל, שעשויה אף להרוויח ממנו שליטה וחזקה בקרקעות נוספות. 10. תוספות בנייה הנותרות על הנייר מעודדות בנייה בלתי חוקית: התוצאה תהיה המשך הכאוס התכנוני ועידוד של בנייה לא חוקית באיזורים אלה.

מסקנות והמלצות

1. פוטנציאל הבנייה בשכונות ובכפרים ב'מזרח ירושלים' – גבוה – במהלך השנים, כתוצאה ממגבלות שונות – אחוזי בנייה נמוכים והגבלת קומות, וכתוצאה מאופי הבנייה הכפרי מומש רק חלק קטן מפוטניאל זה. אפשרויות העיבוי והציפוף בתוכנית המתאר בתוך האיזורים המבונים כיום, ובודאי במסגרת התוספת שהוועדה המקומית הסתפקה בה, נותנים מענה לצרכי הדיור של האוכלוסייה הערבית עד שנת 2030 לפחות. 2. יש ליזום הסדר מקרקעין במזרח ירושלים – מימוש בפועל של פוטנציאל הבנייה הגבוה בגבולות השכונות והכפרים ב'מזרח ירושלים' מוגבל עתה בגלל שורה של חסמים שיש להסירם. החסם המרכזי המעכב מימוש של בנייה בהיתר, הוא העדר הסדר מקרקעין במזרח ירושלים. העדרו של הסדר כזה עושה עוול לתושבים ואף פוגע באינטרסים של המדינה. יש ליזום הסדר מקרקעין במזרח ירושלים. 4. להשיב לאזורי החיץ הירוקים את מעמדם כשטחים פתוחים – הוועדה המחוזית צריכה להשיב לרוב השטחים שהקצתה כתוספת שטחים למגורים לאוכלוסיה הערבית את מעמדם כשטח פתוח ירוק, ולהשאיר על כנם את השינויים שמאפשרים בנייה בשטחים אלה, רק במקומות שבהם לא ניתן לעבות ולצופף בנייה בתחום המבונה הסמוך. להמשך תהליך תכנון השטחים הירוקים שייעודם שונה למגורים יש משמעות מרחיקת לכת על דפוסי ההסדר שייכון בעתיד בירושלים ועל הסיכוי לשמור על עיר מאוחדת ולמנוע חלוקה בירושלים. 5. בלימת ההגירה השלילית – יש לנהל את המאבק הדמוגרפי על הרוב היהודי בירושלים בדגש על בלימת ההגירה השלילית של יהודים מהעיר ובדגש על משיכת אוכלוסיות חזקות אליה. 6. העמדת עתודות קרקע נרחבות באמצעות פרוייקטים ציבוריים – עיקר יכולת המימוש של מלאי יחידות הדיור המאושרות ושבתכנון טמון בהעמדת עתודות קרקע גדולות, שעליהן ניתן להקים מספר גדול של יחידות דיור ולשווקן בהיקפים גדולים, ולא בתוכניות הכוללות מספר מועט של יח"ד. 7. בחינה מחדש של תחזית האוכלוסייה הערבית לטווח הרחוק – במסגרת תחזית האוכלוסייה במגזר הערבי בירושלים, יש לקחת בחשבון גם אפשרות להיפוך מגמה במאזן ההגירה הנוכחי. בעבר היה מאזן ההגירה של האוכלוסייה הערבית שלילי, על רקע עזיבת רבבות את העיר ומגוריהם בפריפריה, מחוץ לגבולות השיפוט. כיום המגמה הפוכה ועל רקע הקמת גדר ההפרדה, עשרות אלפים חזרו לירושלים, כדי שלא להפסיד את מעמד התושבות וזכויות והטבות שונות הנגזרות ממנו.