חוק האזרחות והכניסה לישראל – עוד מהומה מיותרת

• הצורך התקופתי לחדש את ההגבלות שהטילה ישראל על קבלת אזרחות ועל זכויות המגורים באמצעות נישואין ואיחוד משפחות נעשה הכרחי בשל היסטוריה של מעשי טרור אותם ביצעו הפלסטינים שבחרו לנצל לרעה את החירויות הטמונות באזרחותם הישראלית החדשה

• לישראל, כמו לכל מדינה ריבונית, זכות מוחלטת להחליט על הקריטריונים לקבלת אזרחותה, או לחילופין למנוע או להגביל את קבלת אזרחותה, לאור שיקולי בטיחות הציבור וביטחון וכן שיקולים אחרים

• המשפט והפרקטיקה הבינלאומיים, לרבות של האו"ם בנושא זכויות ההגירה, מכירים במרכזיותם של שיקולי זכויות האדם במתן זכויות הגירה ואזרחות, אך מכירים גם בזכות הריבונית האולטימטיבית של מדינות להגביל הגירה ורכישת אזרחות, באמצעות חקיקה, המבוססת על האינטרסים החיוניים שלהן

• חוסר היציבות הביטחונית המתמשכת, כמו גם ההסתה לטרור ותשלום התמריצים הכספיים למחבלים על ידי ההנהגה הפלסטינית, אינם מותירים לישראל ברירה אלא לשמור על הגבלות על קבלת אזרחות ישראלית לצורכי נישואין, למרות קשיים מצערים שהדבר גורם לאלה המבקשים באמת איחוד משפחות

• ביקורת חסרת אחריות ומטעה על החקיקה הישראלית מצד כלי תקשורת בינלאומיים ומחוקקים, כגון חברת הקונגרס האמריקאית רשידה טלאיב, מתעלמת מזכויותיה הריבוניות הבסיסיות של ישראל, תוך כדי ביסוס הקיבעון המתמשך שלהם נגד ישראל

רקע

הסכסוך הישראלי-פלסטיני מאופיין בהתפרצויות תקופתיות של אלימות וטרור בתוך ישראל המתבצעות נגד אזרחי ישראל על ידי ארגוני טרור ויחידים פלסטינים. אלימות זו כוללת בין השאר פיגועי התאבדות ואלימות נוספת של פלסטינים תושבי יהודה ושומרון ורצועת עזה נגד אזרחי מדינת ישראל.

באופן טרגי, מעשי טרור רבים בוצעו על ידי מחזיקי תעודות זהות ישראליות שהושגו באמצעות נישואין ואיחוד משפחות עם אזרחים או תושבים ערבים ישראלים.  אנשים אלה ניצלו את אזרחותם הישראלית החדשה, שאפשרה תנועה בלתי מוגבלת בין אזורים שבשליטת הפלסטינים לבין ישראל ובתוכה

בשיא גל האלימות במה שנודע בשם "האינתיפאדה השנייה" (2000-2003), ניסתה ממשלת ישראל למנוע ניצול לרעה של אזרחותה וזכויות הגירה. היא החליטה לממש את זכותה הריבונית – זכות הקיימת והמיושמת על ידי כל מדינה ריבונית – להגביל את רכישת האזרחות הישראלית וזכויות המגורים שלה באמצעות חקיקת "חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003". ¹

החוק נועד להגביל זמנית את מתן אזרחות והיתרי שהייה לתושבי האזורים הפלסטינים באמצעות מנגנון איחוד המשפחות.

לאור אופיו הזמני, הוארך החוק מעת לעת ותוקן גם כדי להוסיף חריגים, כגון התרת בקשות של נשים מעל גיל 25, גברים מעל גיל 35 וילדים מתחת לגיל 14, כדי למנוע הפרדתם ממשפחותיהם. בשנת 2007 הוכנס תיקון לשם כיסוי בקשות לאזרחות באמצעות איחוד משפחות בין אזרחים ערבים ישראלים לבין אזרחי מדינות האויב כגון איראן, עיראק, לבנון וסוריה.

חידוש תוקף החוק

כפי שדווח בג'רוזלם פוסט ב-5 ביולי 2021, שרת הפנים איילת שקד, בעת שהציגה את החוק לחידוש הכנסת, טענה כי רוב הפיגועים שבוצעו בתוך ישראל על ידי ערביי ישראל בוצעו על ידי יחידים שקיבלו מעמד תושבות או אזרחות בישראל באמצעות איחוד משפחות על פי חוק האזרחות או על ידי צאצאיהם. ²

המאמר התייחס לדו"ח שירות הביטחון הכללי משנת 2018, לפיו מאז שנת 2001 נכנסו לישראל כ-155 בני אדם המעורבים בפעילות טרור על פי חוקים המתירים איחוד משפחות

.

החוק נחשב הכרחי לשמירה על הביטחון הלאומי לנוכח אלימות מצד גורמים עוינים נגד הציבור הישראלי. הוא גרם מן הסתם למתח ולאי נוחות אצל ערביי ישראל ולבני זוגם הפלסטינים מהגדה המערבית ומרצועת עזה, שלא היו מעורבים בפעולות טרור, שכן הוא משפיע על האופן שבו הם מחליטים להינשא או עם מי הם מחליטים להינשא.

ככזה, החוק נתפס על ידי מבקרי זכויות אדם וגורמים פוליטיים כצעד המגביל זכויות אדם בסיסיות הכרוכות באיחוד משפחות, ולפי טענתם החוק אף נועד להגביל את גידול האוכלוסיה  של ערביי ישראל. ³

מאידך גיסא, תומכי החוק מצדיקים את המשך הנחיצות הביטחונית לנוכח העוינות, ההסתה והאלימות הנמשכות מצד מנהיגים פלסטינים וארגוני טרור וממשלות של מדינות עוינות לישראל, כגון איראן, עיראק, לבנון וסוריה. הם גם סבורים כי במצב כזה של חוסר יציבות מדינית וביטחונית, מתן אפשרות לנישואין בין אזרחי ותושבי ישראל עם אנשים מישות או מדינה עוינת עלול לפגוע בביטחון המדינה ובביטחון הציבור. ⁴

אחרים רואים בחוק כנחוץ לצורך שימור על המבנה הדמוגרפי של אוכלוסיית ישראל.

ארגון זכויות האדם הישראלי "עדאלה" הגיש ערעור על תוקפו של החוק בשנת 2006 לבית המשפט העליון הישראלי. בהחלטת הרוב פסקו השופטים שיש לקיים את החוק .

בעודם מכירים בפגיעה בזכויותיהם של אותם אזרחים ערבים-ישראלים שהחוק מונע מהם את האפשרות של איחוד משפחות, ראו שופטי בית המשפט העליון, בכל זאת, את הצורך המתמשך להאריך את תוקפו של החוק באופן תקופתי כדבר הנחוץ לביטחונה של ישראל. ⁵

לאחר הקמת הממשלה החדשה בישראל במאי 2021 , החלו מחלוקות פוליטיות פנימיות הקשורות בהרכבת הממשלה, ובעקבות כך לא הצליחה הכנסת להשיג את הרוב הנדרש לחידוש תוקפו של החוק.

משמעות הדבר שאותן ההגבלות על השגת אזרחות ישראלית וזכות מגורים בישראל הוסרו ואינן תקפות עוד.

מניפולציה פוליטית וביקורת

חוק האזרחות ותהליך חידוש המגבלה התקופתית על הענקת אזרחות לתושבי השטחים המבקשים לקבל אזרחות באמצעות נישואין לאזרחי ישראל, עוררו גל של ביקורת בינלאומית ומקומית מצד גורמים פוליטיים שעיקר מטרתם לפגוע בישראל.

דוגמה אופיינית לביקורת חסרת האחריות, עיוורת, חסרת ידע ומוטה נראית בציוץ מ-12 ביולי 2021 של חברת הקונגרס האמריקאי ממדינת מישיגן הגב' רשידה טלאיב, הידועה בעוינות שלה כלפי ישראל על פי דבריה:

"ישראל , שהיא מדינת האפרטהייד, שוללת זכויותיהם של זוגות מעורבים. אם פלסטיני מתאהב ומתחתן עם ישראלי, חל עליהם איסור להתגורר בשכונות מסוימות ונשללות מהם אותן ההטבות אליהן זכאים זוגות נשואיים אחרים. חוק זה הינו אפלייתי"  :^6.

חשוב להתייחס לביקורת מסוג זה לאור אופייה המוטעה, המטעה והבלתי הולם.

הזכות לאזרחות והזכות הריבונית להגביל הגירה – משפט ופרקטיקה בינלאומיים

אין כל ספק בדבר הזכות הבסיסית והטבעית של כל אדם ללאום, כפי שנקבע בסעיף 15(1) של ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם משנת 1948,⁷ וכן גם זכויותיהם של אנשים וקבוצות לעבור ממדינה למדינה.

יתר על כן, בהתבסס על האינטרסים הריבוניים שלהן, למדינות יש זכות מקבילה וזכות ריבונית להתיר כניסה כזו, למנוע אותה, להגביל אותה ולקבוע את מעמדם של אנשים כאלה בתוך שטחן.

המדובר ביסודות הבסיסיים של יחסים בינלאומיים – זכויותיהם של בני אדם ללאום, לנוע, להגר, לחפש מקלט וביטחון ולהקים מגורים ולהתיישב, מחד גיסא, ואת וזכויותיהן הריבוניות של מדינות לפתוח את גבולותיהן, לקבל ולקלוט מהגרים, או לסגור את גבולותיהן ולהגביל את כניסתן, מאידך גיסא.

.

המשפט והפרקטיקה הבינלאומיים מכירים בכך שלאזרחים זרים אין זכות מהותית להיכנס למדינה. לכל מדינה יש את הזכות הבלעדית לקבוע מי זכאי להיכנס לשטחה ולקבוע מכסות הגירה על בסיס ביטחון, אינטרס ציבורי ושיקולים רלוונטיים אחרים. מגבלות אלה עשויות לכלול אלמנט כלשהו של שלילת זכויות האדם בהפעלת שיקול דעת כזה.

פרקטיקה של האו"ם

לאורך השנים פיתחה הפרקטיקה הבינלאומית מגוון רחב של מסמכים המציעים למדינות השונות דרכים כיצד למצוא את "דרך המלך" בפער שבין  זכותן הריבונית של מדינות לקבוע את מי הן יכניסו לתוך שטחן, לבין מחויבותן בתחום זכויות האדם לממש דפוסי התנהגות סבירים מול אלה המבקשים אזרחות והגירה. ⁸

אחד המסמכים הבינלאומיים העדכניים והמפורטים ביותר העוסק בדיכוטומיה בין זכויות האדם של עמים להגר ולקבל אזרחות, לבין זכויות ריבוניות של מדינות להסדיר, לקבל או למנוע זאת הוא "הקומפקט (ברית) העולמי של האו"ם להגירה בטוחה, מסודרת וקבועה" המצורפת להחלטת העצרת הכללית של האו"ם 73/195 (2018) מ-19 בדצמבר 2018. ⁹

בעוד ש"ברית העולמית " זו משקפת את הקונצנזוס בקרב הקהילה הבינלאומית באשר לדרכים לניהול נושא ההגירה, הוא אינו מסמך בינלאומי מחייב. הוא מאשר מחדש את זכותן הריבונית של מדינות לקבוע את מדיניות ההגירה הלאומית שלהן ואת זכותן לנהל הגירה בתחום שיפוטן, בהתאם למשפט הבינלאומי.

ככזה, הוא מבחין בין מעמד הגירה רגיל ובלתי סדיר, לרבות התחשבות במצבים לאומיים שונים במדיניות, בסדרי עדיפויות ובדרישות כניסה, מגורים ועבודה, בהתאם למשפט הבינלאומי.

בניסוח מסמך זה, הדגישו מספר מדינות  (איסלנד, ליטא, מלטה, הולנד ודנמרק) שהמסמך לא מייצר חובות משפטיות חדשות למדינות, ואינו משפיע על המשפט הנהוג והבינלאומי או על התחייבויות מדינות מכוח אמנות הבינלאומיות. הם ראו בכך אישור לזכותן הריבונית של מדינות לקבוע את מדיניות ההגירה שלהן בהתאם למשפט הבינלאומי. ¹⁰

ארצות הברית, בהתנגדותה למסמך, טענה:

"החלטות כיצד לאבטח את גבולותיה ולמי להתיר תושבות משפטית או להעניק אזרחות, הן בין ההחלטות הריבוניות החשובות ביותר שמדינה יכולה לקבל, ואינן כפופות למשא ומתן או לבחינה…. לסיכום, הברית הגלובלית פוגעת באיזון. הנטייה שלה לתמוך בהגירה אינה מכירה בכך שהגירה שהיא חוקית ומתנהלת היטב חייבת להתחיל ולהסתיים בשליטה לאומית יעילה על גבולות."

עמדות דומות הובעו על ידי צרפת ובירדן. ¹¹

פרקטיקה של מדינות

ההגבלות הקנדיות למתן אזרחות כוללות נימוקים ביטחוניים כגון ריגול, חתרנות (ניסיונות להפיל ממשלה וכו'), אלימות או טרור, חברות בארגון המעורב בהפרות של זכויות אדם או הפרות בינלאומיות, לרבות פשעי מלחמה, פשעים נגד האנושות, בעל תפקיד בכיר בממשלה העוסקת בהפרות חמורות של זכויות האדם או אדם הנתון לסנקציות בינלאומיות ומעורב בפשע מאורגן. ¹²

התנאים בבריטניה לסירוב לקבל כניסה ואזרחות נקבעים בחוק ההגירה משנת 1971 ומופעלים "כאשר נוכחות של מבקש אזרחות בבריטניה אינה תורמת לטובת הציבור בשל התנהגותו, אופייו, שייכותו לגופים מסוימים או סיבות אחרות (לרבות הרשעות שאינן נופלות בעילה הפלילית)" הרשעה בעבירה פלילית שבגינה עונש מאסר של 12 חודשים או יותר; עבריין מתמשך שמראה זלזול בחוק; או שביצע עבירה פלילית, או עבירות, שגרמו נזק חמור או מצב שבו המבקש מעורב או היה מעורב בנישואים מזויפים או בשותפות אזרחית מזויפת, או כאשר נוכחותו של האדם בבריטניה אינה תורמת לטובת הציבור. ¹³

צרפת וגרמניה דורשות הוכחה לכך שהמבקש אזרחות הוא אזרח שומר חוק ללא עבר פלילי. ¹⁴

איטליה שוללת אזרחות עקב פשעים נגד אישיות בינלאומית או מקומית; פשעים נגד זכויותיהם הפוליטיות של אזרחים; פשעים שהחוק קובע להם עונש של שלוש שנות מאסר או יותר; עבירה לא פוליטית עם עונש מאסר של יותר משנה על ידי רשות שיפוטית זרה אם גזר הדין הוכר באיטליה. ¹⁵

ספרד דורשת תעודת רישום פלילי עבור אנשים מעל גיל 18 המבקשים להגר. ¹⁶

יוון שוללת אזרחות ממי שהיה מעורב בין היתר בפשעים נגד המשטר, בגידה במדינה, רצח ופגיעות פיזיות מסוכנות, פשעים הקשורים לסחר ועיסוק בסמים, הלבנת הון, פשעים פיננסיים בינלאומיים, פשעים נגד חופש מין וניצול פיננסי של חיי מין. ¹⁷

בלגיה דורשת תעודה המעידה על היעדר הרשעות בפשעים או בעבירות על פי הדין המקובל ^{18 ,}

פולין שוללת אזרחות אם יש בכך משום איום על ההגנה או על הביטחון הלאומי או על הביטחון והסדר הציבורי. 19

הולנד שוללת אזרחות לאלה שהורשעו בפשע מלחמה או בפשע עם מניע טרוריסטי שפוגע קשות באינטרסים של הממלכה. ²⁰

ארצות הברית שוללת אזרחות בין היתר מאלה התומכים בהפלת ממשלת ארצות הברית בכוח או באלימות או באמצעים בלתי חוקתיים אחרים, תקיפה או הרג בלתי חוקיים של כל קצין, חבלה, כתיבה או פרסום של חומר כתוב או מודפס הדוגל או המדריך להתנגדות לממשלה מאורגנת. ²¹

מסקנות

זכותה הריבונית של ישראל להגביל קבלת אזרחותה או להגביל נוכחות בשטחה אינה שונה מהנוהג של מדינות ריבוניות אחרות המבקשות להגביל הגירה ורכישת אזרחות על ידי גורמים העלולים להוות איום על ביטחונן ועל הסדר הציבורי שלהן.

ההיסטוריה של הפרה מצד פלסטינים באזרחותם הישראלית שנרכשה באמצעות איחוד משפחות, למטרות טרור, וההסתה המתמדת והתמריצים הכספיים לטרור מצד ההנהגה הפלסטינית, אינם מותירים לישראל ברירה אלא להטיל באופן זמני מגבלות על קבלת אזרחותה. זאת למרות הפגיעה המצערת שהיא עלולה לגרום לאלה המבקשים באמת לקיים איחוד משפחות.

יש להצטער על כך שחברת הקונגרס רשידה טלאיב ודומיה בוחרות להתמיד בקיבעון הבלתי הגיוני שלהן בביקורת בלתי מוצדקת על ישראל.

במדינת מישיגן, אזור הבחירה של טלאיב, יש קהילה פלסטינית, אך הקהילה זאת מתגמדת מול דורות של אזרחים ממוצע סוריה/לבנון (120,000), עיראק/ כאלדים (100,000), ירדנים/פלסטינים (25,000) ותימנים.

יש לתהות אם הגב' טלאיב משמיעה את קולה הרם נגד הטבח בסוריה, על הטיהור האתני של הכאלדים, או על אחיזת הברזל של איראן/חיזבאללה בלבנון.

Notes

1 Citizenship and Entry into Israel Law (Temporary Order), 5763 – 2003 https://www.nevo.co.il/law_html/law01/999_180.htm For an English translation see https://www.hamoked.org.il/items/1140_eng.pdf

2 Jeremy Sharon “Why is the Citizenship Law dividing the gov’t? – explainer” https://www.jpost.com/israel-news/why-is-the-citizenship-law-dividing-the-govt-explainer-672967

3 In this context see that op-ed article in the Haaretz newspaper by Dahlia Sheindlin entitled “Israel’s Cruel Citizenship Law Is Rotten, Racist and Unredeemable” https://www.haaretz.com/israel-news/.premium-israel-s-cruel-citizenship-law-is-rotten-racist-and-unredeemable-1.9936194. See also https://www.btselem.org/publications/summaries/200401_forbidden_families

4 See article (Hebrew) by Liav Orgad entitled ““Immigration, Terrorism and Human Rights: Admission Policy and the War on Terror,” 25(3) Bar-Ilan Law Studies 485 (2009) https://www.idc.ac.il/he/_layouts/15/elad.sps.idc.sprint4/pages/handler.aspx?type=publication&publicationId=551&userName=oliav

5 Supreme Court judgment 7052/03 Adalah –Legal Center for the Rights of the Israeli Arab Minority vs. Minister of the Interior https://supremedecisions.court.gov.il/Home/Download?path=HebrewVerdicts\05/760/082/a13&fileName=05082760.a13&type=4 See also https://www.justiceinitiative.org/litigation/adalah-v-israel

6 https://twitter.com/RashidaTlaib/status/1414556818773323779

7 https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights

8 For a detailed study and listing of such international instruments see JCPA publication “The Migration Wave into Europe: An Existential Dilemma” edited by Fiamma Nirenstein, and the chapter by Alan Baker “International Law, Norms and Principles” https://jcpa.org/immigration-to-europe/international-law-norms-and-principles/

9 A/RES/73/195 https://www.un.org/press/en/2018/ga12113.doc.htm

10 https://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/180713_agreed_outcome_global_compact_for_migration.pdf

11 https://www.un.org/press/en/2018/ga12113.doc.htm

12 https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/services/immigrate-canada/inadmissibility/reasons.html

13 https://www.gov.uk/guidance/immigration-rules/immigration-rules-part-9-grounds-for-refusal

14 https://www.germany-visa.org/immigration-residence-permit/german-citizenship/ and https://www.expatica.com/fr/moving/visas/french-citizenship-107626/

15 https://www.mondaq.com/italy/general-immigration/1015854/family-reunification-and-family-cohesion and https://www.refworld.org/pdfid/58c2aa5e4.pdf

16 https://www.immigrationspain.es/en/family-reunification-visa

17 https://www.legislationline.org/download/id/6545/file/Greece_nationality_code_2004_en.pdf

18 https://ec.europa.eu/immigration/country-specific-information/belgium/highly-qualified-worker_en

19 https://polish-citizenship.eu/foreigners.html

20 https://polish-citizenship.eu/foreigners.html

21 https://www.usa.gov/immigration-and-citizenship

22 https://www.arabamerica.com/michigan/