- הכוונה המוצהרת של הממשל האמריקאי לפתוח מחדש את הקונסוליה שלה בירושלים כגוף מייצג כלפי ההנהגה הפלסטינית שיספק גם שירותים קונסולריים לאוכלוסיית השטחים ומזרח ירושלים, הופכת לאבן נגף פוליטית גוברות ביחסים בין ישראל לארצות הברית.
- כפי שנראה כרגע, הקמת קונסוליה לא תעלה בקנה אחד עם מדיניות ארה"ב ועם המחויבויות המשפטיות הבינלאומי האמריקאיות. היא גם תערער התחייבויות וההכרזות של ארה"ב.
- אם ישראל תסרב באופן רשמי לתת את הסכמתה לפתיחת הקונסוליה וממשל ביידן ימשיך בכל זאת ביישומה, הדבר יעמיד את ארצות הברית במצב של הפרה בוטה של האמנה הבינלאומית הרלוונטית העוסקת ביחסים קונסולריים בין מדינות.
למורכבותה ורגישותה של סוגיית הקונסוליה מתווספות הצהרות של ההנהגה הפלסטינית. הם הופכים את הסוגייה למוקד סמלי בטענותיהם לחלק מחדש את ירושלים ולבטל את ההכרה של הממשל הקודם בירושלים כעיר הבירה של ישראל.
בנוסף להתחייבויות של הקונגרס האמריקאי לאורך השנים, המאשרות את מעמדה של ירושלים כעיר הבירה של ישראל, לא ניתן להתעלם מנקודות המשפט הבינלאומי הבאות:
ההכרזה מ-2018 שינתה באופן בלתי הפיך את מדיניות ארה"ב בנוגע לירושלים
- הכרזתה של ארצות הברית במאי 2018 על הכרה רשמית בירושלים כבירת ישראל היוותה שינוי משמעותי במדיניותה של ארה"ב. היא ביטלה את המצב שהיה קיים לפני כן, לפיו, מאז קום המדינה ב-1948, ירושלים מעולם לא נחשבה על ידי ארצות הברית לשטח ריבוני ישראלי.
- הכרה אמריקאית רשמית בריבונות ישראל בירושלים יצרה מצב משפטי דו-צדדי חדש שהחליף את מדיניות אי ההכרה הקודמת, לפיה ארצות הברית הכירה בהחלת החוק הישראלי בירושלים.
- המצב הקודם איפשר לארצות הברית, כמו גם למדינות אחרות, לקיים בירושלים נציגויות קונסולריות עצמאיות, שהיו קיימות מאז השלטון העות'מאני באמצע המאה ה-19 שנועדו לשרת אמריקאים המבקרים בארץ הקודש.
- עם כינונה של הרשות הפלסטינית על ידי הסכמי אוסלו מ-1993 כממשל אוטונומי בעל סמכויות ואחריות בחלקים מהשטחים, ייצרה הקונסוליה האמריקאית העצמאית והנפרדת בירושלים תפקיד חדש של ניהול יחסי ארה"ב עם ישות פוליטית פלסטינית זו, כמו גם עם פלסטינים תושבי מזרח ירושלים, שטחי הגדה המערבית ביהודה ושומרון וברצועת עזה.
- עם ההכרה בריבונות ישראל בירושלים, שינתה ההכרזה מ-2018 באופן בלתי הפיך את המצב והפכה את קיומה של קונסוליה אמריקאית עצמאית בירושלים המשרתת את הממשל הפלסטיני ואת אוכלוסיית השטחים כמיותרים ולא תואמים למדיניות הרשמית של ארה"ב.
המשפט הבינלאומי מחייב את הסכמת הריבון לפתוח קונסוליה בשטחה
- עם ההכרה בירושלים כבירת ישראל בשנת 2018, מערכת היחסים ההדדיים הקונסולריים בין ישראל לארצות הברית מבוססת על אמנת וינה ליחסים קונסולריים משנת 1963, שישראל וארצות הברית הן צדדים לה.
- סעיף 4 לאמנה זו קובע כי ניתן להקים נציגויות קונסולריות או כל משרד אחר המהווה חלק מהפעילות הקונסולרית בשטחה של המדינה המקבלת, רק בהסכמתה של מדינה זו. כמו כן, סעיפים 7 ו-8 של האמנה דורשים כי מימוש תפקידים קונסולריים מול או מטעם מדינה אחרת דורש אישור ספציפי.
- פתיחת קונסוליה אמריקאית בירושלים שתשרת את הפלסטינים, ללא הסכמה מוקדמת ואישורה של ישראל, תהווה הפרה בוטה של סעיף 4 לאמנת וינה ליחסים קונסולריים משנת 1963.
התחייבויות ארה"ב ופלסטינים מכוח הסכם הביניים בין ישראל לאש"ף מ-1995 (אוסלו 2)
- ארצות הברית היא אחת מהמדינות החותמות על הסכמי אוסלו בין ישראל לאש"ף משנות 1993-1995.
- בסעיף IX(5) להסכם הביניים בין ישראל לאש"ף (אוסלו 2) מ-1995 הסכימו הצדדים כי לרשות הפלסטינית שהוקם מכוח ההסכם לנהל את אותם השטחים שבשליטתה, לא יהיו סמכויות ואחריות בתחום יחסי החוץ. הדבר כולל מתן אפשרות להקמת נציגויות זרות בגדה המערבית או ברצועת עזה, מינוי או קבלה של אנשי סגל דיפלומטיים וקונסוליים ומימוש תפקידים דיפלומטיים.
- אותו סעיף בהסכם קובע אפשרות של הקמת "משרדים ייצוגיים" (representative offices) על ידי מדינות זרות באזור שבשליטת הרשות הפלסטינית כאמצעי לקידום הסכמים כלכליים, תרבותיים ויישום הסכמים אחרים לטובת הרשות הפלסטינית.
- פתיחה מחדש של קונסוליה אמריקאית בירושלים שתשרת את הרשות הפלסטינית ואוכלוסייתה לא תתאם לחלוטין להסכמי אוסלו ותהווה פגיעה במעמדה של ארה"ב כעדה להסכמים.
- פתיחת נציגות כזו על ידי ארצות הברית ברמאללה, בעזה או בכל מקום אחר בשטחים שבשליטת הרשות הפלסטינית תעלה בקנה אחד עם הסכמי אוסלו בין ישראל והפלסטינים. כידוע, הסכמים אלה נתמכו על ידי מנהיגי ארצות הברית, רוסיה, מצרים, האיחוד האירופאי ונורבגיה שחתמו כעדים על ההסכמים. פתיחת נציגות כזאת לא תחייב את הסכמת ישראל, שכן החוק הישראלי אינו חל באזורים אלה.
רק כך תוכל ארצות הברית להקים נציגות למתן שירותים לרשות הפלסטינית ולאוכלוסייתה, שיעלה בקנה אחד עם המדיניות המןצהרת של ארה"ב, ולהתחייבויות המשפטיות הבינלאומיות האמריקאיות, ולא יפגעו בהתחייבויות ובהצהרות של ארה"ב.
השגריר (בדימוס) אלן בייקר משמש כמנהל המכון לדיפלומטיה ציבורית במרכז ירושלים לענייני ציבור ומדינה וכראש הפורום למשפט עולמי. הוא השתתף במשא ומתן ובניסוח הסכמי אוסלו עם הפלסטינים וכן בהסכמי שלום עם מצרים, ירדן ולבנון. הוא שימש כיועץ משפטי ומשנה למנכ"ל משרד החוץ הישראלי וכשגריר ישראל בקנדה.
