עבור לתוכן העמוד
Menu

כך חוקקנו – ירושלים של חוקים

התיקון האחרון לחוק יסוד ירושלים שאוסר על העברת שטח כלשהוא מירושלים לגורם זר ברוב של פחות מ-80 חברי כנסת הוא החמישי בסדרת 'פעימות'

התיקון האחרון לחוק יסוד ירושלים שאוסר על העברת שטח כלשהוא מירושלים לגורם זר ברוב של פחות מ-80 חברי כנסת הוא החמישי בסדרת 'פעימות',  בהן ביצר המחוקק הישראלי את מעמד ירושלים כבירת ישראל המאוחדת, במטרה למנוע את חלוקתה

עיקרי המאמר

 

* המהלך התחיקתי הראשון ב-1967 של הרחבת ירושלים נעשה בלי להזכיר את שמה.

* חוק יסוד ירושלים ב-1980 קבע שירושלים היא בירת ישראל, אך לא הגדיר את גבולותיה.

* רק בשנת 2000 הוגדרו בחוק גבולות ירושלים ונאסר להעבירה לגורם מדיני או שלטוני זר.

* החוק שאסר ב-2014 ויתור על שטח ריבוני ישראלי, ללא משאל עם – כוון לגולן ולירושלים

* התיקון האחרון לחוק יסוד ירושלים מינואר 2018, קובע שלא ניתן להעביר שטחים מירושלים לגורם זר, ברוב של פחות מ-80 חכי"ם.

התיקון האחרון לחוק יסוד ירושלים בירת ישראל שקיבלה הכנסת לפני שבועות אחדים, עבר כמעט ללא 'רעשים' מדיניים או תקשורתיים, אך הוא בעל חשיבות מרובה. חוק יסוד ירושלים קובע עתה, כי לא ניתן יהיה להעביר שטח כלשהוא משטחה המוניצפלי של ירושלים לגורם זר ברוב של פחות מ – 80 חכי"ם ( שני שליש מהחברים בבית המחוקקים הישראלי).  התיקון לחוק מקשה על תוכניות חלוקה ברוח המתווים שעליהם ניהלו ראשי הממשלה לשעבר אהוד ברק ואהוד אולמרט מו"מ במהלך הדיונים עם הפלסטינים בשנים 2000 ו – 2008. הן ברק והן אולמרט נשאו ונתנו על חלוקת העיר, תוך נכונות להסדרי חלוקה בה.[i]

מעשה חקיקה זה מניח נדבך נוסף על מהלכי חקיקה שבהם נקטה כנסת ישראל לאורך השנים מאז איחוד ירושלים. כולם נועדו לבצר את מעמדה של ירושלים בחקיקה הישראלית כבירת ישראל המאוחדת ולהקשות על חלוקתה מחדש. סקירה קצרה ותמציתית זו תצביע על חמשת הלבנים המרכזיות ב'חומת' החקיקה הזאת, שהלכה והתגבהה עם השנים.

 

'בענווה ובצנעה' – 1967

איחוד ירושלים והרחבתה נעשו על פי דרישת שר המשפטים דאז יעקב שמשון שפירא ב'ענווה ובצנעה' באמצעות חקיקה שנגעה ישירות לירושלים, אך נמנעה מלהזכיר אותה בשמה. תחילה, ביום 27.6.1967,  חוקק 'החוק לתיקון פקודת סדרי השלטון והמשפט', ונקבע כי "המשפט השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ ישראל אשר הממשלה תקבע בצו", וכי "הכנסת תהיה מוסמכת לקבוע בצווים מזמן לזמן מהם השטחים שעליהם יחולו המשפט, השיפוט והמנהל של המדינה"

למחרת, ה-28 ביוני אכן פרסמה הממשלה צו שקבע את גבולות השטח שצורף לירושלים

( כ-70 קמ"ר, שכללו את מזרח ירושלים שבתחומי העירייה הירדנית וכן את סביבותיה:  28 כפרים וחלקי כפרים במרחב ירושלים, שלא נכללו בתחומי העירייה הירדנית). בקובץ התקנות מספר 2064 בעמוד 2690, התפרסם הצו בחתימת  יעל עוזאי, מזכירת הממשלה, שבו נאמר: "השטח של ארץ ישראל אשר מתואר בתוספת, נקבע בזה כשטח שבו חלים המשפט השיפוט והמנהל של המדינה". בתוספת  האמורה הופיעו נקודות ציון טופוגרפיות  ששרטטו את תחומי מזרח ירושלים.

באותו יום חתם שר הפנים על אכרזה נפרדת, אכרזת ירושלים, שהעבירה את השטח שסומן בצו של עוזאי לתחומי עיריית ירושלים ושינתה את תחומי העיר. מעשה האכרזה הזה, נסמך על תיקון לחוק אחר, שהכנסת החליטה עליו יום קודם לכן: חוק פקודת העיריות. התיקון לחוק ( תיקון מס' 6 ) פטר את שר הפנים  מהצורך לערוך 'חקירה' כדי לשנות את השטח המיועד להרחבת ירושלים.

באותו שלב, המחוקק הישראלי כלל לא התייחס לאפשרות של 'ויתור' או 'מסירת' שטחים משטחי ירושלים המורחבת בגבולותיה החדשים לגורם זר, וממילא  לא התייחס לתנאים שנדרשים לאסור או להתיר מהלך מסוג זה.

המשפטן, פרופ יהודה צבי בלום, לשעבר שגריר ישראל באו"ם הסביר לימים, כי:

 הכנסת נמנעה מחקיקתו של חוק בדבר 'סיפוחם' של שטחי ארץ ישאל ( וירושלים המזרחיתבכלל זה) למדינת לישראל, לא משום שהייתה סבורה שהדבר אסור על פי המשפט הבינלאומי, אלא משום שלפי התפיסה המנחה את מדינת ישראל מאז הקמתה, ושבאה לידי ביטוי גם בחוק הנדון, אין ישראל 'מספחת' שטחים שהיו עד 1948 חלק מארץ ישראל המנדטורית. אין ישראל רואה את מעמדה בשטחים אלה כמעמד של מדינה כובשת ומעולם לא ראתה את מדינות ערב שפלשו לתוך ארץ ישראל במאי 1948 כבעלות זכויות ריבוניות של שטחי ארץ ישראל שעליהם השתלטו, כי אם ככובשים צבאיים בלבד" ( בלום. מעמדה המשפטי של ירושלים המזרחית, בתוך: ירושלים היבטים משפטיים. מכון ירושלים לחקר ישראל. דפי דיון תשמ"ג)

עמדה זו הובהרה היטב גם בדבריו של שר המשפטים בכנסת מיום 27.6.67, שעה שהסביר בשם הממשלה את הצעות החוק לתיקון פקודת סדרי השלטון והמשפטי, שהייתה הבסיס להרחבת גבולותיה של ירושלים ואיחודה:

"…הטעון קביעה – לצורך הצעת החוק שאני מביא עתה לפני הכנסת, החוק לתיקון פקודת סדרי השלטון והמשפט – הוא שצבא הגנה לישראל שחרר מעול זרים חלקים ניכרים מארץ ישראל, לאו דווקא רצופים, והנמצאים זה למעלה משבועיים בשליטת צה"ל"

 1980 – "חקיקה הצהרתית"

שיחות קמפ דיויד (1978) והעובדה שירושלים הפכה לסוגיה שנידונה במו"מ בין ישראל למצרים, היו הרקע לחקיקת חוק יסוד ירושלים בירת ישראל ב-30 ליולי 1980. החוק שאושר ברוב של 69 קולות מול 15 קבע בין היתר כי "ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת מדינת ישראל" ו"מקום מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון". במקור ביקשה יוזמת החוק, ח"כ גאולה כהן מסיעת התחיה, להגן בחוק על גבולות ירושלים ולקבוע בו כי  "שלמותה ואחדותה של ירושלים רבתי, בגבולותיה שלאחר מלחמת ששת הימים לא יפגעו", אולם בסופו של דבר, לאחר דיון בועדת החוקה של הכנסת הוחלט שנושא הגבולות לא יוזכר בחוק, וכך היה.

החוק לא שינה מהותית את מעמדה של ירושלים במשפט הישראלי. הוא התפרש כחוק הצהרתי. השופט חיים כהן, מבכירי המשפטנים בישראל, לשעבר היועץ המשפטי לממשלה וסגן נשיא בית המשפט העליון התרשם כי:

 "אינו מחדש חידושים נורמטיביים", וכי "למעשה ובפועל משמשת ירושלים בירת ישראל מאז ומקדם כפי שאמר דוד בן גוריון, שעה שהציע להעלות את הכנסת והממשלה ממקום מושבן הזמני בתל אביב לירושלים: "למדינת ישראל הייתה ותהיה רק בירה אחת – ירושלים הנצחית. כך היה הדבר מלפני שלשת אלפים שנה, וכך זה יהיה, כפי שאנו מאמינים עד סוף כל הדורות" ( דברי הכנסת יום 13.2.49, כרך 3, עמ' 281)

 השופט כהן העיר כי "בשעה ההיא לא הייתה בידינו אלא ירושלים המערבית בלבד; אך אין זאת אומרת, כי אותה 'ירושלים נצחית' שתמיד הייתה ותמיד תהיה בירת ישראל מצטמצמת אך לאותם חלקי העיר המצויים מדי פעם בשליטתנו. בירת ישראל היא – ותמיד הייתה – ירושלים השלמה, ואין נפקא מינה שבזמן מן הזמנים לא שלטה מדינת ישראל בירושלים כולה, או לא שלטה מדינת ישראל בכלל ( והיו דברים מעולם שפריס למשל, הייתה ונשארה בירת צרפת, גם כשהצרפתים שלא נכנעו לגרמנים הקימו ממשלה בגלות לונדון, או אמסטרדם נשארה בירת הולנד, גם כשהממשלה העבירה משרדיה ואת השגרירויות הזרות להאג…" ( חיים כהן, מעמדה של ירושלים במשפט מדינת ישראל, בתוך: עשרים שנה בירושלים. יהושע פראוור ואורה אחימאיר עורכים. הוצאת משרד הבטחון מכון ירושלים לחקר ישראל)

 2000 – הגדרת גבולות

ב-27 בנובמבר 2000 הכניסה הכנסת שני תיקונים משמעותיים בחוק יסוד ירושלים. הראשון הגדיר בפעם הראשונה בחוק את גבולות העיר. כך באיחור של 20 שנה התקבלה למעשה דרישתה של יוזמת החוק המקורי, ח"כ גאולה כהן, להתייחס בנוסח החוק לגבולות ירושלים. השני – אסר להעביר לגורם זר, כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים.

התיקונים לחוק קבעו כדלקמן:

בסעיף 5 נקבע, כי "תחום ירושלים כולל לעניין חוק יסוד זה, בין השאר , את כל השטח המתואר בתוספת לאכרזה על הרחבת תחום עיריית ירושלים מיום 28 ביוני 1967, שניתנה לפני פקודת העיריות". שטח זה הוא השטח שצורף לירושלים מיד לאחר מלחמת ששת הימים".

בסעיף 6 נקבע כי "לא תועבר כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים לגורם זר מדיני או שלטוני או לגורם זר אחר בדומה לכך, בין דרך קבע, ובין לתקופה קצובה, כל סמכות המתייחסת לתחום ירושלים והנתונה על פי דין למדינת ישראל או לעיריית ירושלים".

סעיף נוסף קבע שסעיפים 5 ו-6 יהיו משוריינים, ולא ניתן יהיה לשנותם, אלא בחוק יסוד שנתקבל ברוב של 61 חברי כנסת.

 

2014 – חוק משאל עם

ב-12 למארס 2014 חוקקה הכנסת את חוק יסוד משאל עם, הקובע שתי חלופות לאישור החלטת ממשלה בדבר הסכם מדיני ( או אקט חד צדדי) הכולל ויתור על שטח ריבוני ישראלי: האחת: אישור ההסכם ברוב של 61 חברי כנסת ובנוסף השגת רוב במשאל עם. השניה: אישור ההסכם ברוב של 80 חברי כנסת ללא צורך במשאל עם. חוק היסוד שוריין, ונקבע שלא ניתן לשנותו אלא בחוק יסוד וברוב של 61 חברי כנסת.

חוק יסוד משאל עם לא הזכיר איזור גיאוגרפי ספציפי. עם זאת היה ברור – גם ממהלך הדיונים במליאת הכנסת שקדמו לחקיקתו – כי הוא מכוון לשני איזורים שצורפו למדינת ישראל בשנים שלאחר מלחמת ששת הימים, ושעתידם נידון לאורך השנים במשאים ומתנים מול מדינות ערב ו/או הפלסטינים: ירושלים שעליה הוחל המשפט, השיפוט והמנהל של המדינה ב-1967 והגולן, שעליו הוחל המשפט, השיפוט והמנהל של המדינה ב-1981.

הסעיף הראשון בחוק יסוד משאל עם קובע כדלקמן:

א. החליטה הממשלה לאשרר הסכם או לחתום על הסכם, שלפיו המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו, לרבות הסכם הכולל התחייבות לעתיד והתחייבות המותנית בתנאים, יהא ההסכם, לאחר שאושר בכנסת ברוב חבריה, טעון אישור במשאל עם, אלא אם כן אושר ברוב של 80 חברי כנסת.

 

ב. החליטה הממשלה שלא בדרך של הסכם, שהמשפט, השיפוט והמנהל של מדינת ישראל, לא יחולו עוד על שטח שהם חלים בו, תהא ההחלטה, לאחר שאושרה בכנסת ברוב חבריה, טעונה אישור במשאל עם, אלא אם כן אושרה ברוב של 80 חברי כנסת.

 

2018 – שריון של שני שליש         

 

ב-2 לינואר 2018  הכניסה הכנסת תיקון נוסף בחוק יסוד ירושלים. היא קבעה גם בו  – בנוסף על מה שנקבע בחוק יסוד משאל עם 2014,  ( שם לא הוזכר כאמור שמה של ירושלים) – כי תאסר כל העברת סמכויות שלטוניות לגורם זר, אלא ברוב של 80 חברי כנסת ומעלה. כמו כן נקבע שאת 'השריו'ן ( הצורך ברוב של  80 חכי"ם)  ניתן יהיה לשנות רק ברוב של 61 חברי כנסת ולא ברוב רגיל, כפי שהיה עד אותו שלב.

 

כמו כן – לאחר דיונים במליאה, וויכוח קשה, נוסח החוק באופן שמאפשר בעתיד לשנות את גבולה המוניציפלי של ירושלים ולהוציא ממנה שטחים –  אך רק לאחר החלטת כנסת, לה נדרש רוב רגיל מבין חברי הבית. לא בדרך של אכרזה על ידי שר הפנים. כמו כן נקבע בפועל, כי אם בעתיד הכנסת תחליט הכנסת לשנות את גבולה המוניציפלי של ירושלים, ולהוציא ממנה שטחים (למשל כדי להקים מועצות מקומיות נפרדות לאחדות מהשכונות בירושלים)  – יאסר להעביר סמכויות שלטוניות לגורם זר גם באותם שטחים שהוצאו מירושלים, אלא ברוב של 80 חברי כנסת ומעלה.

 

סיכום

 

בישיבה ה-103 של הכנסת הראשונה ( 4.1.1950) אמר רהמ"ש הראשון דוד בן גוריון כי "… עם חידוש מדינת ישראל, שבה ירושלים להיות בירתה. לכך לא היה דרוש שום חוק ולא היה צורך בשום הכרזה. מלאכה זו עשה בשבילנו דוד המלך לפני שלשת אלפים שנה. רק אילו היינו באים להקים בירה חדשה – היינו זקוקים לחוק…"

 

מלחמת ששת הימים והרחבת גבולות ירושלים שינו למעשה גישה 'מובנת מאליה' זו. הרצון לשמור ולהגן על גבולות ירושלים המאוחדת והמורחבת הביא לסדרה של חוקים ותיקונים לחוק, שבמרכזן עומדות חמשת ה'פעימות' שנסקרו כאן. החקיקה הייתה הדרגתית מבחינה זו שהיא החלה במעשה איחוד ירושלים והרחבת גבולותיה. רק מאוחר יותר וברבות השנים, שולבו בחוקי ירושלים גם הגדרה של גבולות העיר;  איסור מפורש על העברת שטחים ממנה לגורם זר; ולבסוף  גם העלאת רף הרוב של מספר החכי"ם שרשאים להעביר שטחים מירושלים לגורם זר. תחילה הסתפק המחוקק ברוב רגיל. אח"כ קבע שדרוש לכך רוב מיוחס של  61 חברי כנסת מבין 120 חברי הבית, ולבסוף קבע שרק 80 חכי"ם ומעלה יהיו רשאים להעביר שטחים מירושלים לגורם זר. גם רף השינוי של סעיף השיריון הזה השתנה. תחילה הסתפק המחוקק ברוב רגיל, ואח"כ קבע, שסעיף השריון יוכל להשתנות רק ברוב של 61 חברי כנסת.

 

[i] להרחבה בעניין זה עיינו: אהוד אולמרט, 'איך כמעט הבאתי שלום' , מוסף 7 ימים של עתון ידיעות אחרונות מיום 28.1.2011, עמ' 23-40, ובפרט בעמ' 38 ו-40; יומן 'קמפ דיויד', שבו מתעד דן מרידור את ימי הועידה לה היה שותף יחד עם רהמ"ש אהוד ברק בשנת 2000. היומן נמסר לי על ידי דן מרידור, ולימים פורסם על ידו; ליאור להרס, 'משא ומתן על ירושלים. עיון בתהליכי המשא ומתן הישראלי פלסטיני בסוגיית ירושלים ( 1993-2011) עמ' 41; גלעד שר, במרחק נגיעה, עמ' 372-374, שם מדווח שר על אימוץ מתווה קלינטון לחלוקת ירושלים בהחלטת ממשלת ישראל מיום 28.12.2000, בהסתייגויות כאלה ואחרות, ובלבד שגם הפלסטינים יקבלו אותם.